Partiendo de esa perspectiva general, producto del examen de las normas constitucionales antes citadas, se advierte que la competencia para legislar y regular “los estados de excepción y las medidas que pueden adoptarse con base en los mismos”, corresponde a la Asamblea Nacional, así como “el régimen de la administración de riesgos y emergencias”, al Poder Público Nacional, por lo que la competencia atribuida a los Estados para la organización de los Poderes Públicos y el ejercicio de sus competencias, debe ser ejercida de acuerdo a lo previsto en la Constitución y el marco legislativo nacional que lo desarrolla.
Conforme a la Constitución y la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, los estados de excepción “son circunstancias de orden social, económico, político, natural o ecológico, que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de sus ciudadanos o de sus instituciones. Los estados de excepción solamente pueden declararse ante situaciones objetivas de suma gravedad que hagan insuficientes los medios ordinarios que dispone el Estado para afrontarlos” (Cfr. Artículo 2 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción) y, su declaración, corresponde exclusivamente al Presidente de la República en Consejo de Ministros (Cfr. Artículo 15 eiusdem, en concordancia con los artículos 337 al 339 de la Constitución), lo cual posibilita en términos generales, que el Presidente de la República dicte de forma proporcional -en lo que respecta a gravedad, naturaleza y ámbito de aplicación- todas las medidas de orden social, económico, político o ecológico que estime convenientes para afrontar la situación de crisis.
Así, entre otras medidas el Presidente de la República puede limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad, tomar las medidas necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios y de los centros de producción, hacer erogaciones con cargo al Tesoro Nacional que no estén incluidas en la Ley de Presupuesto y cualquier otra medida que se considere necesaria para regresar a la normalidad, con fundamento en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, e incluso “delegar su ejecución, total o parcialmente, en los gobernadores, alcaldes, comandantes de guarnición o cualquier otra autoridad debidamente constituida” que el Ejecutivo Nacional designe -Cfr. Artículos 17, 19 y 20 eiusdem-.
De ello resulta pues, que en ejecución de los preceptos normativos contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, no es posible que una autoridad distinta al Presidente de la República en Consejo de Ministros, pueda asumir competencias relativas a la declaratoria y gestión de los estados de excepción, en sus diferentes formas, como lo son el estado de alarma, estado de emergencia económica, estado de conmoción interior y estado de conmoción exterior.
Sin embargo, no escapa al examen de esta Sala que existan supuestos en los cuales también se verifican circunstancias excepcionales, que generan la necesidad de establecer un régimen jurídico especial que permita a los entes y órganos de la Administración Pública atender de forma efectiva la satisfacción del interés general, ya que es un hecho incontrovertible, que la Administración confronta una serie de incalculables situaciones que imposibilitan el correcto desenvolvimiento de su actividad, tales como desastres o acontecimientos que alteren la estructura social y económica de la comunidad o su funcionamiento cotidiano, produciendo daños materiales o pérdidas de vidas humanas, entre otras causas; en los cuales no se justifica la aplicación del régimen estatutario de derecho público regulado en la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, pero que requieren de medidas extraordinarias efectivas para regresar a la normalidad y garantizar el desarrollo de la actividad de la Administración.
Uno de los supuestos más significativos de normas estatutarias, que coexisten con la regulación contenida en la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, para la gestión de circunstancias especiales, es la prevista como parte de las competencias del Poder Público Nacional, referida al “régimen de la administración de riesgos y emergencias” -Cfr. Artículo 156.9 de la Carta Magna- con base a la cual la Asamblea Nacional dictó leyes, como la Ley de la Organización Nacional de Protección Civil, que permite que “el Presidente de la República, el Gobernador o el Alcalde en sus respectivas jurisdicciones declararán la existencia de un estado de alarma o de emergencia, y en el mismo acto la clasificarán según su magnitud y efectos, y determinarán las normas pertinentes, propias del régimen especial para situaciones de desastre” -Cfr. Artículo 34 eiusdem-.
En tales casos, no cabría cuestionarse si conforme a las consideraciones antes expuestas, el contenido de la Ley de la Organización Nacional de Protección Civil es contrario a las competencias exclusivas que la Constitución confiere en sus artículos 337 al 339, respecto a los estados de excepción y sus distintas manifestaciones, toda vez que al constituirse tanto el régimen de los estados de excepción como el de administración de riesgos y emergencias -así como la legislación general en las materias mencionadas en el artículo 156.32 de la Constitución-, como competencias propias del Poder Público Nacional, comporta que la Asamblea Nacional ostente un amplio margen para la regulación de la actividad de los órganos y entes del Poder Público para afrontar situaciones de emergencias o crisis de cualquier naturaleza.
Así, el ordenamiento jurídico vigente admite que sobre un mismo hecho -vgr. Desastres naturales o situaciones de crisis- puedan generarse y coexistir diversos estadios normativos, que permitan o garanticen que el derecho estatutario responda proporcionalmente a las necesidades materiales que justifican su aplicación -no se correspondería ante el desborde de una quebrada, una declaratoria de estado de alarma, por parte del Presidente de la República o la simple implementación de Plan Nacional para la Protección Civil y Administración de Desastres, frente a eventos catastróficos como terremotos o inundaciones que generen alteraciones significativas del orden público-, pero cuya validez estará condicionada a la efectiva coherencia que mantenga con el resto del ordenamiento jurídico, bien sea porque no invada competencias definidas en el Texto Constitucional o se constituya en un acto arbitrario, ya que al afirmarse que “el legislador en el ejercicio de sus funciones deba actuar bajo el principio de racionalidad o de no arbitrariedad, comporta que toda medida adoptada debe responder o ser idónea a los fines y límites que el ordenamiento jurídico establece” (Cfr. Sentencia de esta Sala Nº 2/09).
Una interpretación en contrario, llevaría a sostener que la aplicación de medidas extraordinarias como consecuencia de “circunstancias de orden social, económico, político, natural o ecológico” deban ser necesariamente abordadas mediante la legislación de los estados de excepción, desconociendo que existen un considerable número de supuestos, en los cuales ante tales hechos, se requiere igualmente la aplicación de una legislación especial general -Ley de la Organización Nacional de Protección Civil- o particular -Ley de Contrataciones Públicas o la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público-, que supone la declaratoria de emergencia en los precisos términos que establecen los correspondientes instrumentos legislativos.