Ahora bien, en el caso de la Ley de la Organización Nacional de Protección Civil si bien se regulan los estados de alarma y emergencia -numerales 3 y 4 del artículo 4-, su contenido, alcance y consecuencias jurídicas, no se corresponden con la regulación vinculada a los estados de alarma o emergencia económica contendida en la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción y la Constitución.
Así, en el caso de la declaratoria del estado de alarma o emergencia conforme a la Ley de la Organización Nacional de Protección Civil, será “activado el Plan Nacional de Emergencias, el Órgano de Protección Civil y Administración de Desastres procederá a elaborar un Plan de acción Específico para el retorno a la normalidad. Cuando se trate de situaciones estadales o municipales, el plan de acción específico será elaborado y coordinado en su ejecución por la Coordinación Estadal o Municipal respectiva, de acuerdo con las orientaciones establecidas por la Coordinación Nacional de Protección Civil y Administración de Desastres (…). En la declaratoria de estado de alarma o de emergencia se señalara, según su naturaleza, las entidades y organismos que están obligados a participar en la ejecución del Plan de Acción Específico, las labores que deberán desarrollar y la forma como se someterán a la dirección, coordinación y control por parte de la entidad o funcionario competente. Igualmente, se determinará la forma y modalidades de participación de las entidades y personas privadas y los mecanismos para que se sometan a la dirección, coordinación y control por parte de la entidad o funcionario competente” (Cfr. Artículos 35 y 36 eiusdem); por lo que en estos casos, el Presidente, los Gobernadores o Alcaldes, no pueden afirmar una amplia discrecionalidad en las medidas para afrontar la respectiva crisis y deben someterse al contenido de los correspondientes planes. En tanto, que declarado el estado de excepción en cualquiera de sus modalidades -estado de alarma, emergencia económica y conmoción interior- conforme a la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, el Presidente de la República en Consejo de Ministros asume amplias facultades para afrontar la emergencia o crisis, en los siguientes términos:
“Artículo 15. El Presidente de la República, en Consejo de Ministros, tendrá las siguientes facultades:
a) Dictar todas las medidas que estime convenientes en aquellas circunstancias que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de sus ciudadanos y ciudadanas o de sus instituciones, de conformidad con los artículos 337, 338 y 339 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
b) Dictar medidas de orden social, económico, político o ecológico cuando resulten insuficientes las facultades de las cuales disponen ordinariamente los órganos del Poder Público para hacer frente a tales hechos.
(…)
Artículo 19. Decretado el estado excepción, se podrá limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad, tomar las medidas necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios y de los centros de producción.
Artículo 20. Decretado el estado de excepción, se podrán hacer erogaciones con cargo al Tesoro Nacional que no estén incluidas en la Ley de Presupuesto y cualquier otra medida que se considere necesaria para regresar a la normalidad, con fundamento en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Presente Ley.
Artículo 21. El decreto que declare el estado de excepción suspende temporalmente, en las leyes vigentes, los artículos incompatibles con las medidas dictadas en dicho decreto”.
De ello resulta pues, si bien en ejecución de los preceptos normativos contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, no es posible que una autoridad distinta al Presidente de la República en Consejo de Ministros, pueda asumir competencias relativas a la declaratoria y gestión de los estados de excepción, en sus diferentes formas; es viable que la Asamblea Nacional prevea un régimen estatutario de derecho público para la administración de riesgos y emergencias o, en general, respecto a situaciones de crisis vinculadas con la legislación ordinaria en las materias contenidas en el artículo 156 de la Constitución; siendo ésta una competencia propia del Poder Público Nacional, en la cual tiene un amplio margen de regulación y cuya validez estará condicionada en cada caso, a la efectiva coherencia que mantenga con el resto del ordenamiento jurídico, bien sea porque no invada competencias definidas en el Texto Constitucional o se constituya en un acto arbitrario.
Sobre la base de las anteriores consideraciones, esta Sala advierte del contenido de los artículos 156.9 y 32, 187.1, 236.7, 337 338 y 339 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, en comparación con las normas previstas en la Constitución del Estado Yaracuy, la similitud que existe entre algunas de las funciones que atribuye la Constitución a la Asamblea Nacional y al Presidente de la República, y las que contienen los artículos 156.24 y 222 de la Constitución del Estado Yaracuy, que atribuye al Gobernador del mencionado Estado, la competencia para “tomar las medidas necesarias para” atender el “estado de emergencia o alarma”, estableciendo además supuestos ajenos a la procedencia de estados de alarma o emergencia regulados en las previsiones constitucionales y legales aplicables.
Ciertamente, frente a desastres o acontecimientos que alteren la estructura social y económica de la comunidad o su funcionamiento cotidiano, produciendo daños materiales o pérdidas de vidas humanas, no se deriva del Texto Constitucional la posibilidad que los Gobernadores puedan asumir cualquier medida necesaria para afrontar tales hechos (artículo 156.24 y el encabezado y primer aparte del artículo 222 de la Constitución del Estado Yaracuy), por el contrario, en ejercicio de sus competencias propias, la Asamblea Nacional reguló la actividad del Poder Ejecutivo a nivel nacional -Ley Orgánica sobre Estados de Excepción-, estadal y municipal, limitándolos a asumir las medidas contenidas en los instrumentos legales aplicables -Ley de la Organización Nacional de Protección Civil, Ley de Contrataciones Públicas o la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, entre otras-.
Además, supuestos como los contenidos en el tercer y último aparte del artículo 222 de la Constitución del Estado Yaracuy, en concordancia con el artículo 156.24 eiusdem, constituyen previsiones normativas que desconocen la regulación nacional aplicable a los procedimientos para la contratación de la Administración Pública, conforme al contenido normativo de los artículos 141 y 156.32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; 1, 2, 5.11 y 88 de la Ley de Licitaciones -vigente para el momento en que fue dictada la Constitución del Estado Yaracuy (Cfr. Gaceta Oficial Nº 5.556 Extraordinario del 13 de noviembre de 2001)- y 3, 6.16, 76.4 y 78 de la Ley de Contrataciones Públicas, a las cuales debía atender cualquier regulación de orden estadal. En tal sentido, basta señalar que los supuestos para que un órgano o ente de la Administración pueda acceder a regímenes estatutarios de derecho público vinculados con las denominadas normas de emergencia, deben ser consecuencia de circunstancias específicas e individualmente consideradas y limitadas al tiempo y objeto estrictamente necesario para corregir, impedir o limitar los efectos del daño grave en que se fundamenta su empleo.
Así, casos como “la inminencia de acontecimientos o fenómenos naturales catastróficos, anunciados o pronosticados por organismos especializados oficiales”, generan la obligación de tomar previsiones extraordinarias para afrontarlos, pero no necesariamente la aplicación de normativas especiales en materias tales como contrataciones, bien sea porque exista la capacidad material para que la entidad político territorial, asuma con sus propios medios las medidas de prevención o de garantía de los servicios de salud “seguridad ciudadana, vialidad, transporte y educación”. De igual forma, no puede asumirse que el simple retraso en la remisión de “los recursos presupuestarios” habilite al Gobernador para decretar un “estado de emergencia presupuestaria o económica”, en la medida que la intensidad -vgr. Tiempo- del retraso puede o no afectar el normal desenvolvimiento de las actividades presupuestarias del Estado, que comporten una emergencia que deba ser atendida bajo un régimen jurídico especial o excepcional.
De ahí que, la Sala reitere que constitucionalmente los Estados son favorecidos por el principio de autonomía para organizar sus Poderes Públicos, pero tal autonomía es relativa y por tanto está sometida a diversas restricciones establecidas en la Constitución y en la ley, por ello, el artículo 4 del Texto Fundamental, dispone que “La República Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentralizado en los términos consagrados en esta Constitución” -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 565/08-.
Por ello, si bien es posible que los Estados puedan desarrollar normas especiales vinculadas a las competencias propias del artículo 164 de la Constitución, ellas deben adecuarse al ordenamiento jurídico nacional que necesariamente las afecta, en la medida que la homogeneidad o estandarización por normas de rango legal dictadas por la Asamblea Nacional -en el ámbito de sus competencias-, viabilizan la consecución de un funcionamiento eficaz y adecuado de la prestación de servicios y bienes a los intereses generales de la nación -vgr. Numerales 3, 4, 5 y 6 del artículo 164 eiusdem-.
En consecuencia, estima esta Sala Constitucional que la actuación por parte del entonces Consejo Legislativo Estadal al asignarle competencias tan similares al Gobernador del Estado Yaracuy a las que constitucional y legalmente -en los términos antes expuestos- están atribuidas a órganos del Poder Público Nacional como lo son la Asamblea Nacional y el Presidente de la República en Consejo de Ministros, resulta contraria a lo previsto en el Texto Fundamental.
En tal sentido señaló el accionante, que el Consejo Legislativo al otorgar competencias al Gobernador del Estado Yaracuy en materia de estados de emergencia y de alarma, incurrió en usurpación de las funciones que constitucionalmente tiene atribuido el Poder Legislativo Nacional, y en extralimitación de atribuciones, respecto de lo cual esta Sala estima conveniente reiterar la decisión Nº 1.182/00, recaída en una caso muy similar al de autos, en la cual se señaló lo siguiente:
“en el marco de la doctrina y la jurisprudencia patria, para que se configure el supuesto de la usurpación de funciones, se requiere que el órgano o funcionario presuntamente infractor o incurso en dicho vicio, ejerza o haya ejercido funciones o competencias públicas asignadas por la Constitución de la República o las leyes a otro órgano u órganos del Poder Público, sea nacional, estadal o municipal. Ello así, resulta necesario destacar que en criterio de esta Sala Constitucional, en el presente caso, se evidencia del texto de la Constitución del Estado Mérida, aprobada en fecha 7 de noviembre de 1995, publicada en la Gaceta Oficial de ese Estado Nº 7 Extraordinario, de fecha 20 de abril de ese mismo año, que el Poder Legislativo del Estado Mérida no asumió competencias asignadas constitucionalmente al Poder Legislativo Nacional para regular la actividad del Ministerio Público, por lo que la trasgresión constitucional alegada no encuadra en el vicio de usurpación de funciones”.