La presente denuncia se concreta en plantear que la sanción de la Constitución de los Estados, debe estar influida por los principios rectores establecidos por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como el de participación política en tanto derecho humano de rango constitucional, armonizando la técnica de la representación y la democracia directa, a fin de evitar el predominio de las cúpulas políticas que centralizando el poder desde arriba, sin consultar ni someter a la consideración del pueblo, imponen su propio criterio. Así, señalan que el proceso para la promulgación de una Constitución Estatal, tiene una naturaleza de Constituyente Derivada, correspondiéndole a los Consejos Legislativos, a través de mecanismos de participación directa e indirecta, recoger todas las inquietudes, propuestas y colaboraciones de la sociedad civil del Estado, luego organizarlas para estructurarlas como Proyecto sancionado, el cual debe ser presentado para que la población pueda expresarse con relación a éste por vía de un referéndum y sólo cuando esta voluntad popular se ha hecho efectiva en un sentido afirmativo, es que se debe asumir con propiedad que ha sido dictada la Constitución de cualquier Estado y es a partir de ese momento cuando podrá regir los destinos del mismo.
Al respecto, esta Sala debe determinar la naturaleza jurídica del acto impugnado para posteriormente verificar el procedimiento aplicable para su formación, más aún si los accionantes pretenden asimilar, los principios para la formación o revisión de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela a las constituciones estadales.
En tal sentido, partiendo de un planteamiento lógico normativo la “Constitución [es] norma suprema y fundamento de su ordenamiento jurídico, a partir de la cual se genera la producción escalonada del orden jurídico, de manera decreciente en cuanto a su generalidad” -Cfr. Sentencia de esta Sala Nº 3.145/04-, “esto es, lo que el iuspublicismo con Kelsen, por un lado, y Santi Romano por otro, teorizaron como una Constitución <en sentido material> distinguible de la <Ley constitucional> en sentido formal, como un condensado de reglas superiores de la organización del Estado, que expresan la unidad del ordenamiento jurídico. Así, la Constitución como expresión de la intención fundacional y configuradora de un sistema entero que delimita y configura las bases jurídico-socio-políticas de los Estados, adquiere valor normativo y se constituye en lex superior, lo cual imposibilita la distinción entre artículos de aplicación directa y otros meramente programáticos, pues todos los preceptos constituyen normas jurídicas directamente operativas, que obligan a las leyes que se dictan a la luz de sus principios a respetar su contenido esencial” -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 2.152/07-.
A la par la doctrina afirma, que en un sistema jurídico existe “una específica constitución, con la correspondiente instancia constituyente, distinta de la legislativa, la norma fundamental presupuesta consistiría en las normas que definen tal instancia y determinan bajo que condiciones puede modificarse la constitución”, siendo que ello comporta “el cierre del sistema en forma de presuposición -incondicionada- como norma fundamental” -Ross, Alf. Teoría de las Fuentes del Derecho, una contribución a la teoría del derecho positivo sobre la base de investigaciones histórico-dogmáticas. CEPC, Madrid, 1999, p. 431 y 432-.
Ahora bien, desde una perspectiva histórico política, la Constitución se vincula igualmente con la idea de soberanía, entendida esta a partir de una visión de los Estados nacionales; en primer lugar desde el punto de vista externo, respecto a su independencia, integridad territorial y la autodeterminación nacional respecto de otros estados, entes -vgr. Corporaciones trasnacionales-, instituciones -vgr. Órganos judiciales internacionales- (Vid. Sentencias de esta Sala Nros. 23/03, 1.942/03, 1.541/08, 1.939/08 y 97/09) u organizaciones -vgr. Grupos armados- y; en segundo término, partiendo de su aspecto interno, materializado en la unidad del pueblo, integridad de su territorio y la autodeterminación nacional -Cfr. Artículo 1, 4, 5 y 6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela-.
Para Schmitt “desde el punto de vista de Derecho internacional se encuentran los Estados independientes, unos frente a otros, al menos todavía hoy, como formaciones cerradas hacia fuera, impenetrables, impermeables, o (según la expresión americana, algo trivial estancados” (Cfr. Schmitt, Carl. Teoría de la Constitución, Alianza, Madrid, 1ª edición, 1986, p. 362).
En relación con su aspecto interno, la “soberanía popular (…) [como] transformación de la dominación política o poder político en la autolegislación” -Cfr. Habermas, Jürgen. Facticidad y Validez. Sobre el Derecho y el Estado Democrático de Derecho en términos de la Teoría del Discurso. Editorial Trotta, 2008, p. 623-, no puede abordarse en términos generales, como una manifestación ilimitada inmanente de grupos sociales sectorizados o entidades particulares dentro de la división político territorial de la República, ya que la autodeterminación a la cual hace referencia el artículo 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, tiene como elemento propio su carácter nacional.
Así, no es posible extender los límites de los conceptos de soberanía más allá de la concepción federal descentralizada que consagra el Texto Fundamental, toda vez que si se permite que “coexistan varias comunidades jurídicas, varias legislaciones con ámbitos espaciales autónomos de vigencia, sin que pudiese decirse que estos territorios formasen parte de una totalidad, por faltar una comunidad siquiera reflejada entre ellos, entonces parece que se habría sobrepasado el límite extremo hasta el cual era posible la descentralización” .
De ello resulta pues, que cualquier interpretación que conlleve a afirmar una concepción federal o cualquier grado de descentralización, que negase la “totalidad” estatal, en el que se insertan los diversos entes político-territoriales reconocidos en la Constitución, debe descartarse, pues “como lo advertiría Schmitt en el mismo sentido en que lo hizo Kelsen en el texto referido), ‘un Estado, por el hecho de pertenecer a la Federación, queda inordinado en un sistema político total’ (opus cit., p. 349)” -Vid. Sentencias de esta Sala Nros. 2.495/06 y 565/08- y, en tal sentido, no hay derecho a la autodeterminación de las minorías sino del pueblo de la República Bolivariana de Venezuela en su conjunto como único soberano.
Partiendo de las anteriores premisas, no es posible afirmar que se pueda atribuir a fracciones del pueblo -vinculadas o no a determinada división político territorial- la posibilidad de autodeterminación soberana, desvinculada del ordenamiento jurídico nacional, “porque entonces, simplemente no habría estado ni Constitución (…). La constitución no puede ser sin un pueblo sometido a derecho. La autodeterminación de una minoría es tan inconciliable con la existencia de un ordenamiento jurídico como la autodeterminación individual. El derecho de las minorías, como el derecho de los ciudadanos, es a expresar libremente sus propósitos, a tratar de propagar sus ideales hasta obtener un cambio normativo concorde con ellas, cambio que habrá de ser adoptado por la mayoría. Lo que no puede permitir el Derecho es que la minoría (o el ciudadano) imponga su voluntad a la mayoría. Ni hay Estado, ni Constitución, ni ordenamiento si hay derecho de secesión; simplemente son entidades inconciliables” -Cfr. Aragón, Manuel. Constitución y Democracia. Tecnos, Madrid, 1990, p. 62 y 63-.
Pues bien, sobre la base de las consideraciones antes expuestas, esta Sala considera que las constituciones estadales a las cuales se refiere el artículo 164.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no constituyen verdaderas constituciones o normas fundamentales de carácter regional en un sentido jurídico político, ya que no son -ni pueden ser- en los términos señalados supra, el resultado del ejercicio de la soberanía popular en relación a la autodeterminación de los estados.
Las denominadas constituciones estadales, son actos en ejecución directa de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, con rango de ley y de carácter regional, cuyo contenido jurídico fundamental se limita a regular la organización y funcionamiento de los Poderes Públicos Estadales conforme al Texto Fundamental. Siendo entonces la naturaleza jurídica de las constituciones estatales, la de un acto en ejecución directa del Texto Fundamental con rango de ley regional y, desde el punto de vista constitucional, le son aplicables los principios de esos actos normativos, tanto en lo que respecta a su contenido y alcance, como en relación con el procedimiento para su formulación -Cfr. Artículo 164.1 eiusdem-.
Ahora bien, frente a la escasa regulación respecto a la organización y funcionamiento de los Consejos Legislativos contenida en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, existe por remisión expresa del constituyente, la competencia a la Asamblea Nacional para regular mediante ley tal régimen de los órganos legislativos estadales, en los precisos términos del artículo 162 eiusdem, el cual establece que la “ley nacional regulará el régimen de la organización y el funcionamiento del Consejo Legislativo”.
Así, fue dictada la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados (Gaceta Oficial Nº 37.282 del 13 de septiembre de 2001), en la cual se establecieron las bases y principios del régimen de organización y funcionamiento de los Consejos Legislativos de los Estados y principios generales para el ejercicio de la función legislativa, regulando particularmente sus atribuciones en los siguientes términos:
“Artículo 15. Atribuciones. Corresponde a los Consejos Legislativos de los Estados:
1. Sancionar el proyecto de constitución estadal y presentar iniciativas, enmiendas o reformas de conformidad con lo dispuesto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.
La lectura del artículo parcialmente transcrito, debe formularse a partir de un enfoque pragmático, conforme al cual no debe asumirse una interpretación a las limitaciones o prohibiciones normativas, que destruya o desmantele las competencias necesarias, para que se desarrolle el correcto ejercicio de la autonomía que se le ha atribuido constitucionalmente a los distintos entes u órganos que conforman el Poder Público.
En tal sentido, cuando el numeral 1 del artículo 164 de la Constitución vigente, establece que “Es de la competencia exclusiva de los Estados: 1.- Dictar su Constitución para organizar los poderes públicos, de conformidad con esta Constitución”, y el numeral 1 del artículo 162 eiusdem, atribuye competencia a los Consejos Legislativos para “(…) Legislar sobre las materias de la competencia estadal”, evidencia claramente que la competencia de los Consejos Legislativos para dictar las constituciones estadales que corresponda a su entidad federal es plena, en el sentido que no requiere ningún acto posterior que condicione su validez -salvo que posteriormente el mismo acto así lo establezca-. Por ello, el contenido del artículo 15.1 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, no puede entenderse como un límite a la competencia de tales órganos a sancionar la Constitución del Estado, conforme a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Ahora bien, las consideraciones antes expuestas en nada contradicen la jurisprudencia reiterada de esta Sala respecto a la interpretación del ordenamiento jurídico conforme al principio de participación, según la cual:
“(…) Si se afirma que en virtud de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el ejercicio de la actividad gubernamental debe darse en el marco del principio de participación, entonces se tiene que dotar a todos los habitantes de mecanismos de control para permitir que ellos mismos tutelen la calidad de vida que desean (…). Al consagrar la Constitución la participación como principio, no solamente se establece un parámetro interpretativo del ordenamiento jurídico, sino una verdadera obligación en todos los órganos del Poder Público de materializar ese principio en el desarrollo de sus competencias, por lo que el Estado y los ciudadanos deberán actuar en un marco de responsabilidad y eficacia mínima. Esa responsabilidad y eficacia, que se deriva del ejercicio directo del Poder Público por la sociedad organizada, no se circunscribe al reconocimiento del control social o comunitario -al margen de los controles intraestatales- sino la imposición a cargo de la sociedad en su conjunto y cada uno de sus integrantes del principio de autoresponsabilidad, ya que el pueblo (…) al tener la posibilidad de determinar los parámetros en los cuales se desarrollará su actividad, debe asumir las consecuencias de la calidad y efectividad de su intervención o de su falta de participación. El alcance del principio de participación en el ordenamiento jurídico venezolano, se materializa tanto en el derecho de los ciudadanos a tomar parte en el ejercicio del poder público y su control, sino fundamentalmente en el principio de autoresponsabilidad, el cual postula que la sociedad debe beneficiarse e igualmente sufrir los efectos de su participación o abstención (…)” -Cfr. Sentencias de esta Sala Nros. 471/06 y 1.117/06-.
Al instituirse el principio de participación como un parámetro interpretativo, ello comporta a cargo del juez un imperativo de carácter bifronte, que se materializa por una parte en la obligación de interpretar el ordenamiento jurídico en orden a favorecer el ejercicio del derecho a participación y, por la otra, en asumir las manifestaciones o el resultado del ejercicio del derecho de participar como un arquetipo o valor fundamental que incide en la totalidad del sistema normativo objeto de modificación -Cfr. Sentencias de esta Sala Nros. 471/06 y 1.117/06-.
Sobre el primer aspecto, se postula entonces la necesidad de una interpretación pro participación que conlleva preferir aquellas que contribuyan al ejercicio del derecho de participación, a las que constituyan una restricción al mismo, razón por la cual siempre deberá preferirse la interpretación que favorezca el acceso al ejercicio de cargos públicos -lo que incluye la reelección- a aquella que la niegue, en caso de no existir disposición expresa como es el caso del artículo 296 o Disposición Transitoria Octava de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Ahora bien, la participación en el contexto constitucional vigente, no responde a una visión unívoca respecto a sus formas de manifestación, en tanto que materialización del principio de participación, se verifica en términos generales, en cuanto a las instituciones o medios para su concreción, en todas aquellas normas en las cuales se ha establecido la consulta o participación popular directa, para la asunción de las decisiones del Estado.
Ciertamente, en su aspecto de derecho fundamental de los ciudadanos, la Constitución reconoce en su artículo 62, que todos los ciudadanos tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes, pero destaca que es la participación del pueblo en la “formación, ejecución y control de la gestión pública”, el medio necesario para lograr el protagonismo que garantiza su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Así, la Constitución en su artículo 70, establece como medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, en lo político, la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, las iniciativas legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos cuyas decisiones serán de carácter vinculante, entre otros; y en lo social y económico, las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria e incluso las mencionadas asambleas de ciudadanos y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación y la solidaridad.
Así, resultan igualmente válidas y conformes al principio de participación consagrado en la Constitución, tanto la iniciativa legislativa como la aprobación de instrumentos normativos mediante referéndum aprobatorio, conforme a los artículos 73 y 204.7 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente. En tal sentido, en reciente sentencia Nº 1.326/2009, se ha destacado que “al sostener la Sala que el juez debe asumir las manifestaciones o el resultado del ejercicio del derecho de participar como un arquetipo o valor fundamental que incide en la totalidad del sistema normativo objeto de modificación, no afirma un nuevo sistema jerárquico de las fuentes normativas que responda a su origen o formación -así una ley aprobada por la Asamblea Nacional conforme al procedimiento para la formación de las leyes y una producto de la iniciativa popular aprobada mediante referendo aprobatorio, tiene el mismo rango y valor que los actos que en ejecución directa de la Constitución comparten la misma naturaleza jurídica- (…)”.
En suma, la participación de la ciudadanía es reconocida por la Constitución en el proceso para la formación de las leyes nacionales -artículo 211-, pues, durante la discusión y aprobación de los proyectos de leyes, tanto la Asamblea Nacional como las Comisiones Permanentes, consultarán no sólo a otros órganos del Estado, sino directamente a los ciudadanos y a la sociedad organizada para oír su opinión sobre los mismos, en los términos que establezca su Reglamento.
De forma análoga, la participación directa de la sociedad en lo que se refiere al procedimiento de formación de las leyes estadales, se encuentra regulada ampliamente en la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, fundamentalmente en sus artículos 15.7, 38.5 y 39, los cuales establecen lo siguiente:
“Artículo 15. Atribuciones. Corresponde a los Consejos Legislativos de los Estados:
(…)
7. Organizar y promover la participación ciudadana e implementar los mecanismos que garanticen la inclusión de las opiniones que emanen de los diferentes sectores, en el ejercicio de las funciones propias del órgano legislativo estadal.
Artículo 38. Iniciativa de leyes. La iniciativa para la formación de las leyes corresponde: (…)
5. A un número no menor del uno por mil de los electores residentes en el territorio del respectivo estado que reúnan los requisitos establecidos en la ley electoral respectiva.
Artículo 39. Consulta a los municipios y la sociedad civil. Cuando se legisle en materias relativas a los municipios y a la sociedad civil, los mismos serán consultados por el Consejo Legislativo del Estado a través de los mecanismos que establezca la ley”.
Consiguientemente, al compartir las constituciones estadales la naturaleza jurídica de las leyes de ese ámbito político territorial, deben garantizar para su validez, no la realización de un referéndum aprobatorio en los términos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sino la participación ciudadana en el procedimiento de consulta, conforme a la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados. Así, es esa la debida interpretación de la norma cuya nulidad se solicitó, acorde con el régimen jurídico venezolano de los Consejos Legislativos de los Estados y a la interpretación que a la luz de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ha de dársele al artículo 15.1 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, de manera que su contenido sea acorde con los principios y garantías del Texto Fundamental.
En consecuencia, ya que de las actas del expediente se desprende que entidades municipales que conforman el Estado Zulia y particulares, participaron en la elaboración y corrección del Proyecto de Constitución Estadal -Cfr. Pieza 2, anexos B, C, D, E, F, G, H e I, así como un aviso de prensa en el diario La Verdad del 12 de junio de 2002, en el cual se convoca para la participación de la sociedad para la formulación de propuestas para el proyecto de Constitución del Estado Zulia-, esta Sala estima improcedente la denuncia formulada por los recurrentes respecto a la inconstitucionalidad del procedimiento de formación de la Constitución del Estado Zulia, por lo que declara la constitucionalidad del procedimiento seguido para la formación de la Constitución del Estado Zulia, interpretado como se ha hecho en este fallo. Así se decide.