El artículo 5 de la Constitución del Estado Zulia establece, lo siguiente:
“Artículo 5.- El territorio del Estado Zulia comprende el de la antigua Provincia de Maracaibo, declarado por la Asamblea Constituyente el 22 de abril de 1864 como Estado soberano integrante de los Estados Unidos de Venezuela; siendo sus límites los establecidos por la Ley de División Político-Territorial de la República del 28 de abril de 1865, con las modificaciones válidamente establecidas de conformidad con el ordenamiento jurídico de la República y las agregaciones o incrementos resultantes de las accesiones y de las obras efectuadas o que se efectúen.
PARÁGRAFO PRIMERO.- En razón de incuestionables títulos jurídicos e históricos, el Estado Zulia se reserva el derecho de dominio que le asiste sobre el denominado Corredor de Palmarito, que formaba parte del Municipio Independencia, posteriormente Distrito Sucre, hoy Municipio Sucre del Estado Zulia; y sobre cualquier otra parte de su territorio objeto de reclamación.
PARÁGRAFO SEGUNDO.- El lecho del Lago de Maracaibo y el de los ríos comprendidos dentro del territorio antes enunciado, corresponden al Estado Zulia”.
Con relación al artículo 5 de la Constitución del Estado Zulia, se denunció que la misma declara como soberano al Estado Zulia, así como que propone “una especie de soberanía estadal dentro de los límites de su territorio, cuando el espíritu de la Constitución de la República (…), orienta a la integridad del territorio (…). De tal manera que no cabe duda en cuanto a que la titularidad del lecho del Lago de Maracaibo y de sus ríos, corresponden a la República”, por violación de los artículos 15 y 156.30 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Al respecto, la Sala a los fines de resolver la denuncia planteada, advierte en primer término, que en el artículo impugnado la referencia histórica formulada respecto a la Constitución de los Estados Unidos de Venezuela de 1864, incurre en una imprecisión terminológica, en la medida que la misma no hace mención al término soberanía de la entonces denominada Provincia de Maracaibo, sino a la voluntad de las provincias que se mencionan en la Constitución de 1864, que “se declaran Estados Independientes y se unen para formar una Nación libre soberana, con el nombre de Estados Unidos de Venezuela”.
La anterior distinción no resulta baladí, si se toma en consideración el enfoque político institucional que comporta su contenido y las circunstancias históricas en la cual se produjo tal declaratoria.
Desde una visión histórica del proceso de conformación de la idea de unidad nacional, que precedió a la actual República Bolivariana de Venezuela, cabe preguntarse cual era la situación de lo que hoy conocemos como República, cuando se estaba formando como Estado independiente y, particularmente, cómo se asumía bajo el sentido de unidad nacional un proceso de transferencia o más bien de reconocimiento de competencias regionales.
Al respecto, parece bastante ilustrativa la apreciación de Uslar Pietri al referirse a la concepción de unidad nacional a finales del XVIII y principios del siglo XIX, preguntándose “¿Cuál era el pueblo que habitaba en este país a principios del siglo XIX? Un pueblo heterogéneo, sin unidad social ni cultural. Porque era una sociedad de castas que no correspondía para nada al concepto de la Ilustración en Europa (…). Este país, en vísperas de la independencia, era muy curioso (…) en primer lugar, no había unidad, había un centro de poder, muy reciente y muy pequeño, que era Caracas y la Capitanía General, que estaba en Caracas. Una de las grandes dificultades fue crear una idea de unidad nacional. Si al padre del mariscal Sucre le hubieran preguntado, a fines del siglo XVIII, ¿usted es venezolano? Él hubiese dicho: -No, yo soy oriental (…). Es que no había unidad venezolana, en primer lugar, el nombre no apareció sino tardíamente y fue en el extremo occidental del país en la orilla del Golfo de Venezuela, por el hallazgo de los palafitos. México era una unidad, las Antillas eran unidades (…) Nueva Granada misma. Hasta la época de Humboldt, y hasta la época de Pons, ya entrado el siglo XIX, nadie hablaba de Venezuela, hablaban de la costa oriental de la tierra firme, de la costa firme, pero no de Venezuela” -Cfr. Entrevista de Roberto Hernández Montoya a Arturo Uslar Pietri, en la Revista Imagen, Caracas: Consejo Nacional de la Cultura (CONAC) de Venezuela, septiembre-noviembre de 1998-.
Así, si se toma en consideración que movimientos como La Cosiata no se gestaron ni desarrollaron inicialmente como una unidad, en el territorio de lo que entonces se correspondía a la capitanía general (1777) o al estado federal (1811), sino más bien restringido a la antigua provincia de Caracas o Venezuela -aunque posteriormente se haya extendido-, denota la inexistencia de una identidad nacional en los términos que hoy conocemos -Vid. La Cosiata, en el Diccionario de Historia de Venezuela. Fundación Polar. Tomo II, Caracas. 1997, p. 872-876-.
Igual consideración merecen las luchas políticas entre federalistas y centralistas, en las cuales hoy se puede apreciar que la confrontación, se produjo entre “las oligarquías: la caraqueña por someter las regionales o provinciales e imponer su hegemonía, y éstas por defender sus espacios de poder y sus prerrogativas”, en tanto que para el momento, en voz de Juan Antonio Sotillo, citado por Dolores Bonet “eso de federación era que los barceloneses mandaran en Barcelona, los maracuchos en Maracaibo, los corianos en Coro y así sucesivamente” -Cfr. Ramírez Medina, José. Cambios Institucionales: La Descentralización en Venezuela. Espacio Abierto, abr. 2002, vol.11, no.2, p.335-353-. Así, “el debate en torno al federalismo nunca pasó de ser un intercambio ideológico entre élites políticas del país. Quizás, entonces deba buscarse el significado más profundo de la guerra Federal en el proceso integrador que representó para dos sociedades venezolanas antagónicas y en pugna” -Vid. Guerra Federal, en el Diccionario de Historia de Venezuela. Fundación Polar. Tomo II, Caracas. 1997, p. 602-
En el ámbito jurídico, en las sesiones de la Asamblea Constituyente de 1811 se produjo la primera confrontación por una República centralista o federalista, adoptándose el modelo federal -cuya aplicación jamás llegó a verificarse realmente-. La concepción de una república federalista fue ampliamente cuestionada por Bolívar y en su discurso pronunciado ante el Congreso de Angostura el 15 de febrero de 1819, se resume su parecer histórico al respecto, al señalar “Cuanto más admiro la excelencia de la Constitución Federal de Venezuela, tanto más me persuado de la imposibilidad de su aplicación a nuestro estado. Y según mi modo de ver, es un prodigio que su modelo en el Norte de América subsista tan prósperamente y no se trastorne al aspecto del primer embarazo o peligro. A pesar de que aquel pueblo es un modelo singular de virtudes políticas y de ilustración moral; no obstante que la libertad ha sido su cuna, se ha criado en la libertad y se alimenta de pura libertad; lo diré todo, aunque bajo de muchos respectos, este pueblo es único en la historia del género humano, es un prodigio, repito, que un sistema tan débil y complicado como el federal haya podido regirlo en circunstancias tan difíciles y delicadas como las pasadas. Pero sea lo que fuere de este Gobierno con respecto a la Nación Americana, debo decir que ni remotamente ha entrado en mi idea asimilar la situación y naturaleza de los estados tan distintos como el Inglés Americano y el Americano Español. ¿No sería muy difícil aplicar a España el código de libertad política, civil y religiosa de la Inglaterra? Pues aún es más difícil adaptar en Venezuela las leyes del Norte de América. ¿No dice El Espíritu de las Leyes que éstas deben ser propias para el pueblo que se hacen? ¿Que es una gran casualidad que las de una nación puedan convenir a otra? ¿Que las leyes deben ser relativas a lo físico del país, al clima, a la calidad del terreno, a su situación, a su extensión, al género de vida de los pueblos; referirse al grado de libertad que la Constitución puede sufrir, a la religión de los habitantes, a sus inclinaciones, a sus riquezas, a su número, a su comercio, a sus costumbres, a sus modales? ¡He aquí el Código que debíamos consultar, y no el de Washington!” -Vid. Discurso pronunciado por el Libertador en Angostura el 15 de febrero de 1819, en el acto de la instalación del Senado del Segundo Congreso Nacional de Venezuela-.
Si bien durante el periodo comprendido entre 1830 y 1857 el nombre oficial del país era Estado de Venezuela hasta la Constitución de 1858, cuando se asumió el nombre oficial de República de Venezuela, es de resaltar que sólo luego del triunfo del entonces “Partido Liberal” en la denominada “Guerra Federal”, es que se convoca a una asamblea constituyente para crear una nueva constitución basada en los principios federales, en la cual se dicta la Constitución de 1864, siendo que a pesar que dicho Texto Constitucional fue “violado infinitas veces por el Partido Federal” -Cfr. Fortul, Gil. Historia Constitucional de Venezuela. Tomo III, 1953, p. 136-, institucionalizó la desintegración de la República, la cual se logró reintegrar materialmente, sólo a partir de las ruinas del Estado colonial con caudillismo y guerras civiles, que desembocaron en la consolidación de un poder central, que se materializó en los primeros cuarenta y cinco años del siglo XX, iniciados con la denominada llegada de los andinos al poder en 1899.
Las anteriores circunstancias, destacan a esta Sala que la posibilidad real de desarrollar un proyecto nacional en Venezuela, no es el resultado de un proceso pacífico y lineal en la historia de la República, por lo que los logros alcanzados a la fecha deben ser objeto de una tutela especial que consolide el proceso histórico que la precede. Ciertamente, en su labor de garante de la Constitución, la jurisdicción constitucional debe en palabras de Betti “prever las reacciones que es de presumir se produzcan al utilizar determinado modo de entender la valoración normativa de la ley, así se debe tener en cuenta tanto la ventaja que no se puede esperar como el daño eventual que se puede derivar de aplicarla en tal modo para resolver el conflicto de intereses en cuestión, el que consistiría el ‘legum probare’ de que habla Leibniz: ‘rationem legis veram reddere, non tantum scilicet cum sit lata, sed etieam cursit tuenda’. Aunque esta ulterior apreciación debe ser conducida no ya desde el punto de vista de un ficticio legislador de entonces, sino al interprete de aquél en la sociedad contemporánea, en la que la ley es destinada a desarrollar su función normativa, lo que desde luego, tiene otro sentido que una apreciación meramente contemplativa o retrospectiva, como sucede con el oficio del historiador” -Cfr. Betti, Emilio. Interpretación de la Ley y de los Actos Jurídicos. Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1975, p. 46-.
Por ello, tal como se advirtió con anterioridad en la presente decisión, desde el punto de vista jurídico institucional, la soberanía es reconocida a la República como manifestación de la unidad nacional y no a parcialidades sociales o político-territoriales, tal como se desprende de la lectura concatenada de los artículos 1, 5, 11, 13, 15, 70, 73, 110, 126, 130, 152, 156.30, 159, 232, 299, 303, 323 y 328 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela e independientemente que esa soberanía se manifieste en determinadas ocasiones en espacios determinados del territorio, como ocurre por ejemplo con los referendos revocatorios de mandatos de gobernadores o alcaldes.
Partiendo de esa lectura del Texto fundamental, en el presente caso adquiere pleno sentido el contenido de su artículo 159, conforme al cual los “Estados son entidades autónomas e iguales en lo político, con personalidad jurídica plena, y quedan obligados a mantener la independencia, soberanía e integridad nacional, y a cumplir y hacer cumplir esta Constitución y las leyes de la República”.
Así, al adoptarse ese concepto de soberanía con carácter nacional, no es posible que en el ordenamiento constitucional se reconozca un derecho a la autodeterminación (soberanía) de los entes político territoriales que lo componen o de sectores de la sociedad, directa o indirectamente, como es el presente caso, mediante una cláusula que presupone la existencia originaria y subyacente respecto al territorio que correspondía a la entonces denominada Provincia de Maracaibo -o de cualquier otra región del territorio de la República Bolivariana de Venezuela-, por lo que esta Sala verifica una violación al texto constitucional, contenida en el encabezado del artículo 5 de la Constitución del Estado Zulia. Así se declara.
Aunado a las anteriores consideraciones, esta Sala estima que igualmente se comprueba una violación del texto constitucional en los Parágrafo Primero y Segundo del referido artículo 5. En tal sentido, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece en su artículo 16 que el territorio de la República se divide en el de los Estados, el del Distrito Capital, el de las dependencias federales, los territorios federales y que el territorio se organiza en Municipios, pero además que “la división político territorial será regulada por ley orgánica, que garantice la autonomía municipal y la descentralización político administrativa. Dicha ley podrá disponer la creación de territorios federales en determinadas áreas de los Estados, cuya vigencia queda supeditada a la realización de un referendo aprobatorio en la entidad respectiva. Por ley especial podrá darse a un territorio federal la categoría de Estado, asignándosele la totalidad o una parte de la superficie del territorio respectivo”, por lo que de conformidad con los artículos 156.33 y 187.1 eiusdem, corresponde a la Asamblea Nacional legislar sobre la división político territorial, sin perjuicio de la competencia de los Estados regular la “organización de sus Municipios y demás entidades locales y su división político territorial, conforme a esta Constitución y a la ley” -artículo 164.2 eiusdem-.
Sin embargo, dado que esta Sala mediante sentencia Nº 1.347/03, estableció que “lo dispuesto en el numeral 7 de la Disposición Transitoria Cuarta de la Constitución debe ser entendido como una prohibición para los Estados de modificar sus leyes de división político-territorial o de regulación sobre sus municipios, hasta que la Asamblea Nacional sancione la ley sobre régimen municipal”, por lo que no podía ese Consejo Legislativo legislar sobre la extensión de su territorio y su respectiva división político territorial, toda vez que a la fecha no se ha dictado la correspondiente ley orgánica -artículo 16 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela-, por lo que todo lo relativo a la distribución del territorio del Estado Zulia debe regularse por la Ley de Reforma Parcial de la Ley de División Político Territorial del Estado Zulia, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Zulia, Nº 256 extraordinario del 8 de marzo de 1995.
Cabe igualmente destacar, que al constituirse el Estado Zulia como un ente político territorial de la República con carácter fronterizo, la regulación de sus “límites territoriales” tiene en el marco constitucional venezolano una doble función, reconocida por esta Sala en la sentencia N° 2.394/03, la cual estableció con carácter vinculante que “la frontera (…) resulta esencial en la delimitación espacial del ámbito de ejercicio del poder del Estado, tanto hacía dentro, imponiendo el límite espacial de las relaciones estado-ciudadanos, como hacía afuera, haciendo lo suyo con otros países, y constituye un elemento primordial en la política de seguridad y defensa del Estado, desarrollada novedosamente en la vigente Constitución de 1999” (Destacado de esta Sala).
En efecto, en la referida sentencia N° 2.394/03 se reafirma que “el concepto de frontera no es utilizado únicamente como límite espacial del ámbito de ejercicio del poder del Estado, sino que su concepto está enmarcado dentro de una política integral de seguridad y defensa de la Nación, por mandato de las normas contenidas en el Título VII de la Constitución de 1999, específicamente en su artículo 327, norma que ha sido desarrollada legislativamente en diferentes cuerpos normativos que establecen de manera específica los poderes del Estado en las zonas fronterizas, encontrándose dentro de ellas, la Ley de Zonas Costeras (particularmente los artículos 1, 2, 9 y 10), la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación (particularmente los artículos 2, 15, 16, 20 y 48), la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas Nacionales (particularmente los artículos 9, 10, 11, y 12), la Ley Orgánica de Espacios Acuáticos e Insulares (particularmente los artículos 1, 2, 5, 7, 9), entre otras (…). De otro lado, la Constitución vigente amplía el concepto de territorio por el de ‘espacios geográficos’, donde se encuentran inmersas las fronteras marítimas, terrestres y lacustres, a que aluden los artículos 11 y 15 del Texto Constitucional”.
Con base a las anteriores consideraciones, en la referida decisión se concluyó que “el concepto de frontera, incluye en el vigente ordenamiento jurídico un tratamiento que abarca aspectos espaciales y de seguridad y defensa de la nación, que no pueden ser tratados de manera separada. Tampoco distingue el constituyente venezolano entre fronteras naturales como las terrestres, insulares, lacustres y marítimas y las fronteras artificiales, entre las que se podrían encontrar los puentes, señales u otra de creación humana; por el contrario, se amplía el concepto de frontera dentro del marco espacial y de seguridad y defensa de la nación, ya mencionado. De todo lo antes expuesto, interpreta esta Sala que, la expresión ‘estado fronterizo’ a que alude el artículo 41 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, abarca en el ámbito espacial, tanto las fronteras naturales como las artificiales, por lo que los venezolanos por naturalización no podrían optar y ser elegidos para ejercer los cargos referidos en dicho articulado, respecto a cualquiera de los estados fronterizos, salvo la excepción contenida en el único aparte del artículo 40 del Texto Fundamental”.
En consecuencia, visto que el contenido del artículo 5 de la Constitución del Estado Zulia contraría el ordenamiento constitucional vigente en los términos antes expuestos y, en particular, siendo que la referida frontera resulta esencial en la delimitación espacial del ámbito de ejercicio del poder del Estado, tanto hacía dentro, como hacía afuera, imponiendo el límite espacial de las relaciones con otros países, constituyéndose como un elemento primordial en la política de seguridad y defensa del Estado, es por lo que se declaran con lugar las denuncias formuladas y se anula el artículo 5 eiusdem. Así se decide.