TSJ declara la constitucionalidad del carácter Orgánico de la Ley Orgánica del Sistema Financiero Nacional
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«La Sala considera que la Ley desarrolla con exhaustividad los aspectos organizativos, funcionales, competenciales y operativos de un órgano del Poder Ejecutivo Nacional, de tal forma que la misma es constitucionalmente orgánica, conforme a lo dispuesto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela..»
«…El 6 de abril de 2010, se dio por recibido ante la Secretaría de esta Sala el Oficio N° ANS-216 del 5 de abril de 2010 suscrito por la ciudadana CILIA FLORES, en su condición de Presidenta de la Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela anexo al cual remitió un ejemplar de la LEY ORGÁNICA DEL SISTEMA FINANCIERO NACIONAL, sancionada por ese órgano deliberante el 25 de marzo de 2010, con el propósito de obtener el pronunciamiento de esta Sala Constitucional acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico, conforme se ordena en el tercer párrafo del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En esa oportunidad, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó como ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.
Examinado el articulado de la Ley Orgánica del Sistema Financiero Nacional, para la emisión del pronunciamiento respecto de la constitucionalidad de su carácter orgánico, se observa:
I
CONTENIDO DE LA LEY ORGÁNICA DEL SISTEMA FINANCIERO NACIONAL
El Título I del instrumento jurídico remitido a esta Sala Constitucional, denominado “Disposiciones Generales”, recoge en los cuatro primeros artículos las disposiciones relativas a su objeto, principales funciones del Sistema Financiero Nacional, el apoyo de la sustentabilidad del propio sistema y la creación de vínculos intersectoriales.
El Título II, designado por el legislador como “Estructura Organizativa y Funcional del Sistema”, reúne en su Capítulo I, denominado “Estructura del Sistema Financiero Nacional” normas atinentes a la conformación orgánica del Sistema Financiero Nacional, definiciones de la Ley, prohibición general de conformar grupos financieros, la configuración del sector bancario, del sector asegurador, del mercado de valores y otros sectores vinculados, así como la previsión general de los entes de regulación del sector y sus competencias (artículos 5 al 12 de la Ley).
Por su parte, el Capítulo II del mismo Título, que ha sido identificado como “Rectoría del Sistema Financiero Nacional”, fija en sus artículos 13, 14 y 15, la definición del órgano rector del área financiera y sus competencias específicas.
El Capítulo III, “Del Directorio del Órgano Superior del Sistema Financiero Nacional (OSFIN)”, sistematiza en los artículos 16 al 19, la integración del Directorio del Órgano Superior del Sistema Financiero Nacional (OSFIN), las incompatibilidades de sus miembros, las causas de su remoción y el régimen funcionarial general de su personal.
El Título III de la Ley, denominado “Del Sector Bancario”, consagra en sus artículos 20 y 21, competencias específicas del ente regulador en el sector bancario, así como las obligaciones que debe cumplir dicho sector para adecuar su actividad de intermediación de recursos a los propósitos de la Ley.
En la misma línea legislativa, el Título IV, “Del Sector Asegurador”, fija el objeto principal de este sector, las funciones del ente de regulación del sector asegurador y las obligaciones específicas de las instituciones que lo conforman, todo ello en los artículos 22, 23 y 24 de la Ley.
El Título V, “Del Mercado de Valores”, establece también las competencias específicas del órgano de regulación en este ámbito económico y consagra obligaciones a cargo de las personas o instituciones que desarrollen sus actividades en el mercado de valores (artículos 25 y 26 de la Ley).
El Título VI, denominado por la Asamblea Nacional, “De las Sanciones”, consagra el régimen sancionatorio de la Ley Orgánica del Sistema Financiero Nacional, fijando para ello su ámbito subjetivo de aplicación, las facultades sancionatorias del Órgano Superior del Sistema Financiero Nacional (OSFIN) y los aspectos procedimentales para la determinación de las infracciones y sus correlativas sanciones administrativas y penales (artículos 27 al 34 de la Ley).
Por último, contiene las “Disposiciones Transitorias” que establece el régimen transitorio del órgano creado por la Ley y un lapso de adecuación para tornar operativas las estructuras orgánicas allí contenidas; una “Disposición Derogatoria” que deja sin efectos jurídicos el Decreto N° 411 con Rango, Valor y Fuerza de Ley Marco que Regula el Sistema Financiero Público del Estado Venezolano, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 5.396 Extraordinario del 25 de octubre de 1999, y una “Disposición Final”, que establece la condición de vigencia de la ley, supeditada a su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.
II
DE LA COMPETENCIA
Como premisa procesal, esta Sala debe fijar su competencia para efectuar el pronunciamiento a que se refiere el tercer párrafo del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, con el propósito de examinar la constitucionalidad del carácter orgánico conferido y, en ese sentido, de acuerdo con el citado precepto a la Sala Constitucional le corresponde determinar, mediante un control jurídico a priori, si revisten el carácter invocado “las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado orgánicas”, al disponer la aludida disposición que: “Las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas serán remitidas antes de su promulgación a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, para que se pronuncie acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico. La Sala Constitucional decidirá en el término de diez días contados a partir de la fecha de recibo de la comunicación. Si la Sala Constitucional declara que no es orgánica, la ley perderá este carácter (…)”. (Subrayado de esta Sala).
En este sentido, la Sala ha venido asumiendo su competencia atribuida directamente por la aludida norma constitucional y así lo ha declarado en distintas oportunidades, según se desprende de las sentencias, por ella dictadas, Nros. 537 del 12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones”; 811 del 22 de mayo de 2001, caso: “Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados”; 2.541 del 5 de diciembre de 2001, caso: “Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento”; 2.542 del 5 de diciembre de 2001, caso: “Ley Orgánica del Servicio Eléctrico”; 2.552 del 12 de noviembre de 2001, caso: “Ley Orgánica de Contribuciones Parafiscales para el Sector Agrícola”; 1.723 del 31 de julio de 2002, caso: “Ley Orgánica del Sistema Venezolano para la Calidad”; 229 del 14 de febrero de 2007, caso: “Ley Orgánica sobre el Derecho de la Mujer a una Vida Libre de Violencia” y 1.565 del 21 de octubre de 2008, caso: “Ley Orgánica de Gestión Integral de Riesgo Socionatural y Tecnológico”, entre otras.
Correlativamente, el artículo 5, numeral 17 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia atribuye a esta Sala la competencia para: “(…) Conocer, antes de su promulgación, la constitucionalidad del carácter orgánico de las leyes dictadas por la Asamblea Nacional, y de los Decretos con Fuerza de Ley que dicte el Presidente de la República en Consejo de Ministros mediante Ley Habilitante” (Subrayado de esta Sala).
Conforme a las normas antes citadas, esta Sala Constitucional declara su competencia en el presente caso para ejercer el control previo acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico de la Ley Orgánica del Sistema Financiero Nacional con el propósito de verificar su adecuación a alguna de las categorías descritas en el artículo 203 constitucional, y así se decide.
III
ANÁLISIS DEL CARÁCTER ORGÁNICO DE LA LEY SOMETIDA A CONSIDERACIÓN
Como premisa del análisis subsiguiente, esta Sala en sentencia Nº 537 del 12 de junio de 2000, caso: “Ley Orgánica de Telecomunicaciones”, fijó el alcance de aquellas nociones que sirven para calificar las leyes -u otro acto que detente el mismo rango emanado por una autoridad constitucionalmente habilitada para ello- como orgánicas, prevista en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, utilizando dos criterios de división lógica distintos, a saber: uno, obedece a un criterio técnico-formal, es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación por la Asamblea Nacional de su carácter de ley marco o cuadro; el otro, obedece a un principio material relativo a la organización del Poder Público y al desarrollo de los derechos constitucionales. En tal sentido, se estableció que el pronunciamiento de la Sala Constitucional era necesario para cualquiera de las categorías señaladas, excepto para las leyes orgánicas por denominación constitucional, pues el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se refiere a “(…) las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas”.
Conforme a su ámbito de regulación material, a la luz del artículo 203 de la Constitución de 1999 son materias reservadas a la ley orgánica: (i) las que en casos concretos así haya considerado el propio Texto Constitucional (vale decir, las leyes orgánicas por denominación constitucional), y aquellas relativas (ii) a la organización de los Poderes Públicos, (iii) al desarrollo de derechos constitucionales, y (iv) las que constituyan un marco normativo para otras leyes.
Precisa la Sala que los mencionados supuestos a que se refiere el artículo 203 de la Constitución poseen carácter normativo, lo que implica que cualquier ley a la cual se pretenda considerar como orgánica debe estar incluida en cualquiera de ellos para que se le estime y se le denomine como tal.
Además del análisis de los criterios formales y materiales que debe tomar en consideración la autoridad legislativa para calificar una ley como orgánica, la Sala ha hecho énfasis en el alcance restrictivo de aquellas previsiones constitucionales que establecen reservas en favor de una ley orgánica y que condicionan la anterior denominación. En tal sentido, esta Sala Constitucional recientemente afirmó, al reexaminar los subtipos normativos inmersos en el artículo 203 constitucional, lo siguiente:
“(…) aprecia la Sala que es perfectamente sostenible, siguiendo incluso la doctrina y jurisprudencia que ha dominado en España en relación con el principio de competencia, que además de existir materias reservadas a la ley orgánica, también la ley orgánica está reservada para regular tales ámbitos. Esto supone negar que mediante ley orgánica sea constitucional regular cualquier materia y, a su vez, que sea de orden jerárquico la relación entre aquélla y la ley ordinaria que del mismo modo tiene un ámbito material propio; máxime cuando, siguiendo a De Otto, esta Sala debe reiterar que la ley orgánica ‘es, simplemente, una ley reforzada, dotada de mayor rigidez que la ordinaria en cuanto regule materias reservadas a la ley orgánica’ (DE OTTO, Ignacio, Derecho Constitucional. Sistema de Fuentes, Ariel, Barcelona, 1999, p. 114). Así se justifica no solamente la imposibilidad de que las leyes ordinarias modifiquen lo establecido por las leyes orgánicas, sino también la paralela imposibilidad de que la ley orgánica regule materias no comprendidas en la relación taxativa prevista en el artículo 203 constitucional para la ley orgánica.
Ello conduce a sostener, igualmente, el alcance restrictivo que debe darse a la interpretación de las previsiones constitucionales que establecen reservas de ley orgánica, particularmente en relación con expresiones como ‘organizar los poderes públicos’ y ‘desarrollar los derechos constitucionales’ (… omissis…). En esta oportunidad, la Sala insiste en que los subtipos de ley orgánica introducidos por la Constitución de 1999, desde el punto de vista sustantivo, llevan implícito un contenido, que es aquel que el Constituyente estimó conveniente regular mediante una ley reforzada, dotada de mayor rigidez que la ordinaria en cuanto regule materias de especial repercusión que han sido reservadas a la ley orgánica, ‘las cuales requieren de mayores niveles de discusión, participación, deliberación y consensos, así como de mayor estabilidad y permanencia en el tiempo’ (vid. Sentencia de esta Sala N° 34 del 26 de enero de 2004). Así, aclara esta Sala que la noción constitucional de las leyes orgánicas impone expandir los puntos de vista hacia un enfoque material restrictivo, que da lugar a la prohibición de que la Asamblea Nacional pueda calificar de orgánica a las leyes que regulen materias distintas a las contempladas en los supuestos constitucionales antes identificados o bien aquéllas que tengan una finalidad distinta a la allí expresada, como podría ser la de servir de marco normativo de otras leyes”. (Vid. Sentencia de esta Sala N° 229/2007 supra mencionada).
La Sala insiste en que los subtipos de ley orgánica introducidos por la Constitución de 1999, desde el punto de vista sustantivo, llevan implícito un contenido, que es aquel que el Constituyente estimó conveniente regular mediante una ley reforzada, dotada de mayor rigidez que la ordinaria en cuanto regule materias de especial repercusión que han sido reservadas a la ley orgánica, “(…) las cuales requieren de mayores niveles de discusión, participación, deliberación y consensos, así como de mayor estabilidad y permanencia en el tiempo” (Vid. Sentencia de esta Sala N° 34 del 26 de enero de 2004, caso: “Vestalia Sampedro de Araujo y otros” ).
Por tanto, aclara esta Sala que la noción constitucional de las leyes orgánicas impone expandir los puntos de vista hacia un enfoque material restrictivo, que da lugar a la prohibición de que se pueda calificar de orgánicas a las leyes que regulen materias distintas a las contempladas en los supuestos constitucionales antes identificados o bien aquéllas que tengan una finalidad distinta a la allí expresada (Cfr. Sentencia de esta Sala N° 1.159 del 22 de junio de 2007, caso: “Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de Reorganización del Sector Eléctrico”).
En el presente caso, la Ley sometida al control previo de esta Sala tiene como objeto la regulación, supervisión, control y coordinación del Sistema Financiero Nacional, conformado por el conjunto de instituciones financieras públicas, privadas, comunales o que opere bajo otra forma jurídica en el sector bancario, asegurador, el mercado de valores o cualquier otro sector conexo o afín a tales actividades, con el propósito de garantizar el uso e inversión de sus recursos hacia el interés público y el desarrollo económico y social, en el marco de creación real de un Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia (artículo 1 de la Ley).
Para tornar operativos los preceptos de dicha Ley, el legislador creó en su texto una estructura orgánica compleja, regida por disposiciones de Derecho Público, que cumplirá con aquellas actividades de regulación, control, supervisión y coordinación del Sistema Financiero Nacional, cual es el Órgano Superior del Sistema Financiero Nacional (OSFIN). Asimismo, estableció su marco de competencias y, correlativamente, fijó las obligaciones que deberán cumplir las personas e instituciones pertenecientes al sector bancario, asegurador, de mercado de valores y otros que podrán pertenecer al Sistema Financiero Nacional. Finalmente, el legislador consagró el régimen sancionatorio en la materia y fijó los mecanismos procedimentales para determinar la comisión de infracciones a la Ley y sus respectivas sanciones.
Lo anterior no sólo es un desarrollo legislativo basado en los principios que recoge el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sino que también se halla ínsito en los principios que fundamentan el régimen socioeconómico de la República Bolivariana de Venezuela, enunciados en el artículo 299 del mismo Texto Fundamental.
Ya esta Sala, al menos en lo relativo a la calificación orgánica que ostentan las leyes que inciden sobre el sector financiero público, conforme a los parámetros que ofrece el artículo 203 constitucional, ha reiterado que éstas cumplen con las exigencias técnico-formales propias de las leyes orgánicas (Vid. Sentencias de esta Sala Nros. 1.047 del 15 de agosto de 2000, caso: “Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público” y 1.256 del 31 de julio de 2008, caso: “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Sistema Financiero Público y del Consejo Superior Financiero”).
Sin embargo, no puede obviar la Sala que la Ley Orgánica del Sistema Financiero Nacional, no sólo abarca, desde su ámbito de aplicación subjetiva, instituciones o personas públicas o privadas vinculadas a la actividad bancaria, sino que también regula instituciones o personas que realicen otras actividades, bien en el sector asegurador, de mercado de valores o algún otro sector conexo o afín, conforme lo evalúe y así lo considere el Órgano Superior del Sistema Financiero Nacional (OSFIN).
Conforme a las anteriores consideraciones, la incorporación de esta estructura orgánica, integrada al Poder Ejecutivo Nacional, al estar adscrita al Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de finanzas, es un elemento que permite a la Sala considerar a la Ley bajo examen, como una ley que amplía los aspectos organizativos y funcionales de un órgano integrado al Poder Público Nacional, concretamente dentro del Poder Ejecutivo Nacional.
Respecto de esta categoría formal de leyes orgánicas, esta Sala destacó en sentencia N° 1.565/2008 supra referida que:
“(…) corresponde a este subtipo normativo, delinear dentro de los parámetros del Texto Fundamental, las fórmulas organizativas esenciales de los Poder Públicos, entendiendo por esto, su estructura subjetiva (órganos y eventuales entes) y su ámbito competencial, lo cual comprende el conjunto de facultades, poderes y atribuciones asignadas a uno de los Poderes Públicos (sentido orgánico), para actuar en sus relaciones interorgánicas e intersubjetivas.
Como puede observarse, estas leyes orgánicas se enmarcan dentro de la potestad organizativa del Estado, pero de una forma integral sobre cada rama del Poder Público, complementando el marco constitucional relativo a la estructura competencial y subjetiva de los Poderes y, en consecuencia, identificando los distintos tipos de unidades funcionales que lo integran o pueden integrarlo y que se encargarán de desarrollar las competencias que se les atribuya.
La referida exhaustividad en cuanto a la organización de cada rama del Poder Público, es lo que permite delimitar el objeto de estas leyes del resto de los instrumentos que el ordenamiento jurídico reconoce para el ejercicio de la potestad organizativa, pues sólo para el esquema subjetivo general y plenario de cada rama del Poder del Estado es que se exige que se haga mediante una ley orgánica.
Por tanto, para calificar como orgánica una ley cuyo contenido desarrolle la potestad organizativa del Estado, debe analizarse si en la misma se crea o modifica el diseño general de la organización de un Poder Público, o si por el contrario se desarrolla la potestad organizativa respecto de una o varias unidades funcionales que simplemente pasan a integrar una de sus ramas”.
Ello así, el desarrollo legislativo posterior a que se refiere el supuesto examinado consiste en el complemento o ampliación de las estructuras básicas de cada Poder Público previstas en el Texto Constitucional, esto es, la incorporación legislativa de figuras organizativas o unidades funcionales que integren y complementen competencial, funcional y subjetivamente a cada una de las ramas del Poder Público.
Es así como, visto su objeto de regulación, la Sala considera que la Ley bajo examen desarrolla con exhaustividad los aspectos organizativos, funcionales, competenciales y operativos de un órgano del Poder Ejecutivo Nacional, de tal forma que la misma es constitucionalmente orgánica, conforme a lo dispuesto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Por otra parte, y en refuerzo de su carácter orgánico, debe destacarse que el conjunto de preceptos recogidos en la Ley Orgánica del Sistema Financiero Nacional sirven de base para el desarrollo legislativo posterior en las materias objeto de regulación, lo que inscribe a la citada Ley en la categoría de ley marco o cuadro que sirve de base para otras leyes en la materia, según lo dispone el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Con base en las anteriores consideraciones, este Máximo Tribunal se pronuncia, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 5.17 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en el sentido de declarar la constitucionalidad del carácter orgánico de la Ley Orgánica del Sistema Financiero Nacional, y así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República por autoridad de la ley, conforme a lo previsto en el tercer párrafo del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 5.17 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, declara LA CONSTITUCIONALIDAD DEL CARÁCTER ORGÁNICO DE LA LEY ORGÁNICA DEL SISTEMA FINANCIERO NACIONAL, conforme a lo dispuesto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase a la Asamblea Nacional copia certificada de la presente decisión así como de los recaudos que dicho organismo remitió a esta Sala. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 10 días del mes de mayo de dos mil diez (2010). Años: 200º de la Independencia y 151º de la Federación.
La Presidenta de la Sala,
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente
El Vicepresidente,
FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ
Los Magistrados,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
LEML/
Ficha: Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 10-0348
Fuente: http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/Mayo/354-10510-2010-10-0348.html