Sala Constitucional, Interpretación que debe darse a la Ley de Comparecencia del Estado Zulia. No pueden incluirse bajo su aplicación a funcionarios públicos municipales. Sólo se podrán incluir a los responsables de las delegaciones regionales.
«…III
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
En el caso de autos ha sido ejercido un recurso de nulidad por inconstitucionalidad conjuntamente con acción de amparo constitucional y medida cautelar innominada contra el acto de apertura del procedimiento administrativo sancionatorio de multa en contra del Alcalde del Municipio Maracaibo Gian Carlo Di Martino Tarquino y al mismo tiempo de la Ley de Comparecencia del Estado Zulia, (Gaceta Oficial del Estado Nº 748 de fecha 18 de enero de 2003).
En este sentido, siendo que lo que determina la competencia de esta Sala Constitucional para conocer del caso de autos, es la nulidad del acto legal, esto es, de la Ley de Comparecencia del Estado Zulia, pasa esta Sala en primer término a pronunciarse en torno a la nulidad del referido instrumento legal.
De la denuncia relativa a la incompetencia y a la violación a la autonomía municipal.
Aprecia la Sala que la idea central del recurso de nulidad consiste en denunciar la incompetencia del Consejo Legislativo del Estado Zulia para dictar la ley impugnada y en particular, la violación de la autonomía municipal por parte del referido instrumento.
En torno a este punto, el recurrente presentó los siguientes argumentos:
Que “el ordinal (sic) 2 del artículo 168 de la Constitución de 1999, habla de la libre gestión de las materias de su competencia, lo que implica no sólo autonormación, sino también autoadministración. Así las cosas, el Consejo Legislativo Regional (del Estado Zulia) no tiene competencia para realizar una investigación relacionada con los parques y espacios abiertos bajo la competencia del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, y en este sentido, se lee de la notificación cartelaria que se hiciera, pretenden los legisladores estadales: ‘…Con relación a la investigación realizada con ocasión de la denuncia presentada por la Asociación Civil Unidos por el Parque sobre la presunta utilización de áreas del campo de recreación a campo abierto vereda del lago, según acuerdo número 4, aprobado por este Consejo Legislativo en sesión ordinaria (…)’. Como se observa el acto administrativo parcialmente transcrito e impugnado supone una flagrante violación a la autonomía municipal del Municipio Maracaibo, toda vez que interfiere arbitrariamente en el ámbito de competencias que la Constitución atribuye a esta entidad”.
Que el artículo 76 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (vigente para la época), contiene dentro de sus 18 numerales, las diferentes facultades que tienen los Concejos Municipales “entre ellas aquellas que corresponden al control legislativo sobre los órganos del gobierno local. Así las cosas, dispone el artículo 76 ejusdem: ‘Son facultades del Concejo o Cabildo: (…) 16. Ejercer el control y fiscalización de los órganos del gobierno y administración local’. De acuerdo a ello, el control legislativo, que implica un control político y de gestión de los municipios, corresponde a los Concejos Municipales, quienes como emanación de tal competencia, tienen la potestad de hacer comparecer a cualquiera de los funcionarios locales, cumpliendo para ello con los procedimientos establecidos para tal fin”.
Que “el carácter autonómico de los municipios establece un límite frente al cual, tanto el Poder Nacional como estadal, resienten sus potestades cuando se trata de competencias propias de lo local que envuelve a su vez, cuestiones que tienen que ver con su propia organización. De acuerdo a ello, es absoluta y totalmente inconstitucional, la pretensión que se observa en la Ley de Comparecencia del Estado Zulia de pretender extender la función legislativa y control parlamentario sobre el gobierno municipal de Maracaibo e incluso sobre los órganos del Gobierno Nacional, tal y como se establece en su artículo 2 de la Ley de Comparecencia del Estado Zulia, que dispone: ‘El Consejo Legislativo del Estado Zulia o sus comisiones a fin de ejercer la función de control legislativo y de investigación parlamentaria, sobre el gobierno estadal, municipal, así como los representantes de los órganos del gobierno nacional, de la administración nacional descentralizada, de los demás órganos de la administración pública nacional, del Estado Zulia, Municipal y (…)’.”.
Que “tales galimatías son definitivamente recalcadas en el artículo 3 de la Ley (impugnada) cuando se establece un deber indefinido y general a todos los funcionarios públicos de comparecencia ante las comisiones permanentes y ante la plenaria del Consejo Legislativo. Así según esta Ley están obligados a comparecer, al no establecer límites geográficos, desde el Presidente de la República y sus Ministros, así como los Gobernadores de otros Estados hasta los funcionarios judiciales incluyendo a los Magistrados de esta Sala, entre otros. Sin embargo, cosa extraña, el único funcionario que se le dispensa del deber de comparecer es precisamente aquel sobre el cual el Consejo Legislativo Regional tiene competencia para controlar legislativamente y, en tal sentido, no se explica cómo se excluye de tal obligación al Gobernador del Estado Zulia (Vid.Artículo 13)”.
Además agregó, que “los mecanismos en los cuales se podrá apoyar el Consejo Legislativo Regional van desde la posibilidad de establecer votos de censura a los Alcaldes que conforman al Estado Zulia, la posibilidad de establecer juicios políticos, hasta declarar responsabilidades administrativas de los funcionarios públicos, con lo cual pretende también usurpar funciones de la Contraloría General de la República y de las Contralorías Municipales”.
Que “el artículo 14 de la Ley impugnada extiende la obligación no solamente a los Alcaldes del Estado Zulia sino al fiscal superior como representante del Ministerio Público, de los representantes del Poder Judicial del Estado Zulia, de los efectivos de las Fuerzas Armadas Nacionales destacados en el Estado Zulia”.
Que “los artículos 19, 20 y 21 (de la ley impugnada) usurpan funciones del Órgano Contralor Estadal, del Ministerio Público y de la Asamblea Nacional, en ese orden, lo que implica que no solamente se viola la autonomía municipal, sino además se pretende establecer normas vinculantes que constriñen la autonomía funcional del Ministerio Público y de la Asamblea Nacional”.
Que “el título III de la Ley constituye de por sí el colofón de lo que en definitivamente debe tenerse por una Ley absolutamente arbitraria, contraria a la Constitución y a la Ley y que en tal sentido debe ser declarada nula de nulidad absoluta, cuando pretende imponer sanciones ante la incomparecencia tanto de funcionarios públicos como particulares que rehúsen cumplir con una norma que a todas luces es contraria a la razón, al derecho y a la justicia”.
Alegó además, la inconstitucionalidad del acto y la ley impugnados, “por considerarlos violatorios de la autonomía municipal prevista en el artículo 178 de la Constitución de 1999, la cláusula descentralizadora prevista en el artículo 158 ejusdem y por usurpar las competencias atribuidas al Municipio Maracaibo…”.
Al respecto, estima la Sala pertinente transcribir las disposiciones de la ley impugnada en las cuales se determina su objeto y su ámbito de aplicación, y formular algunos argumentos necesarios para dilucidarlo.
Así, los artículos 1, 2 y 3 de la Ley de Comparecencia del Estado Zulia disponen lo siguiente:
“Artículo 1: Objeto. La presente Ley tiene por objeto establecer las normas que regulen los mecanismos de control intraorgánico y extraorgánico legislativo atribuido a los Consejos Legislativos en el artículo 41 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, así como regular la comparecencia de los funcionarios o ex funcionarios públicos y de los particulares al seno del Consejo Legislativo o sus comisiones conforme lo establece el artículo 42 de la misma Ley.
Artículo 2: Función de Control. El Consejo Legislativo del Estado Zulia o sus Comisiones a fin de ejercer la función de control legislativo y de investigación parlamentaria, sobre el gobierno estadal, municipal, así como de los representantes de los órganos del gobierno nacional, de la administración nacional descentralizada, de los demás órganos de la Administración Pública Nacional, del Estado Zulia, Municipal y sobre las demás organizaciones intermedias de la sociedad, podrá apoyarse en los mecanismos de interpelaciones, invitaciones, investigaciones, preguntas, autorizaciones parlamentarias, aprobaciones parlamentarias, pedidos de informes, preguntas escritas o cuestionarios”
Artículo 3: Obligación de comparecer. Todos los funcionarios públicos, así como los particulares, preservando sus derechos fundamentales, garantías y principios constitucionales, están en la obligación de comparecer ante el Consejo Legislativo o sus Comisiones Permanentes y Especiales, cuando les sea requerido y en la oportunidad que se señale, a fin de que suministren las informaciones y documentos que requieran en el cumplimiento de sus funciones, so pena de ser sancionados. La comparecencia es personal e indelegable”.
Por lo que respecta a la autonomía, Eloy Lares Martínez explicaba que “esencial a la autonomía la aptitud del ente de que se trate para darse las normas jurídicas que rijan su actuación, en tanto que para que exista autarquía basta la capacidad del ente para administrarse a sí mismo, de acuerdo con reglas dictadas por una entidad superior y distinta” (LARES MARTÍNEZ, Eloy, Manual de Derecho Administrativo, Décima Segunda Edición, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 2001, pp. 486-487).
Ahora bien, Sabino Cassese considera que el término autarquía se desarrolló en la época en la que dominaba el estatalismo, ya que para aquel entonces se planteó el problema de explicar la existencia de entes públicos no estatales, y para ello se recurrió a la idea de que el Estado podía equiparar la actividad administrativa de otros sujetos públicos a la realizada directamente por el Estado. Sin embargo, señala este autor que en los actuales momentos no se hace necesario realizar la mencionada equiparación, “porque puede decirse que el ordenamiento general atribuye capacidad de emanar resoluciones administrativas dotadas de autonomía a oficios públicos centrales y periféricos, estatales y no estatales” (CASSESE, Sabino, Las Bases del Derecho Administrativo, Ministerio para las Administraciones Públicas, Madrid, 1994, p. 152.) .
Así, la identificación del término autonomía con autonormación ha sido objeto de críticas por ser excesivamente restringida. En efecto, señalaba Antonio Moles Caubet que “algunos tratadistas, desorientados por la raíz etimológica de la palabra -‘autos’, ‘nomos’-, destacan únicamente la autonormación (Santi Romano, Zanobini, Forsthoff), sin tener en cuenta que ésta es tan sólo autonomía normativa, una de las posibles, una de tantas” (MOLES CAUBET, Antonio, Los límites de la Autonomía Municipal, Estudios de Derecho Público, Compilador Oswaldo Acosta-Hoenicka, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1997, p. 236).
Apreciaba Antonio Moles Caubet que la autonomía es un concepto abstracto cuya determinación puede hacerse únicamente enumerando las distintas clases de autonomía que concretamente contiene, razón por la cual se trata en puridad de especies de autonomía. Así, según este autor la autonomía podrá ser normativa, fiscal, económica, organizativa y administrativa según la materia a la cual se refiera (MOLES CAUBET, Antonio, El concepto de autonomía universitaria, Estudios de Derecho Público, Compilador Oswaldo Acosta-Hoenicka, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1997, p. 256-257).
Así las cosas, podemos apreciar que si bien en un principio el concepto de autonomía se entendía como la capacidad para autonormarse, en la actualidad ésta es entendida como independencia, libertad de actuación, que variará dependiendo de la materia a la cual se refiera. Por ello, si hablamos de autonomía normativa, nos estamos refiriendo a la posibilidad de autonormarse; si nos referimos a autonomía fiscal queremos señalar que determinado ente u organismo tiene ingresos propios; si hablamos de autonomía presupuestaria nos referimos a la posibilidad de elaborar su propio presupuesto y así sucesivamente dependiendo de la materia.
En este contexto, lo que en un principio era la autonomía (capacidad de autonormarse) pasó a ser sólo un tipo de autonomía que en la actualidad es la normativa.
En este orden de ideas, no discute la doctrina, ni esta Sala Constitucional, el hecho de que los Municipios, sean entes político territoriales que poseen autonomía no sólo porque pueden dictar sus propias normas -ordenanzas- sino porque también actúan según su libre determinación en distintas áreas que solo pueden ser impugnadas ante los órganos jurisdiccionales.
Así, es el caso que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, dispone expresamente la existencia de la autonomía municipal al indicar expresamente en su artículo 168 lo siguiente:
“Los Municipios constituyen la unidad política primaria de la organización nacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de esta Constitución y de la ley. La autonomía municipal comprende:
1. La elección de sus autoridades.
2. La gestión de las materias de su competencia.
3. La creación, recaudación e inversión de sus ingresos.
Las actuaciones del Municipio en el ámbito de sus competencias se cumplirán incorporando la participación ciudadana al proceso de definición y ejecución de la gestión pública y al control y evaluación de sus resultados, en forma efectiva, suficiente y oportuna, conforme a la ley.
Los actos de los Municipios no podrán ser impugnados sino ante los tribunales competentes, de conformidad con esta Constitución y con la ley.”
Por su parte, la jurisprudencia de la Sala Plena de este Tribunal Supremo de Justicia, también ha sido clara al referirse a la autonomía municipal, en la sentencia del 13 de noviembre de 1989, caso Herberto Contreras Cuenca, en la cual se señaló lo siguiente:
«La Constitución confiere autonomía normativa limitada a las Municipalidades, entendida ella no como el poder soberano de darse su propia ley y disponer de su existencia, que sólo le corresponde a la República de Venezuela, sino como el poder derivado de las disposiciones constitucionales de dictar normas destinadas a integrar el ordenamiento jurídico general, en las materias de su competencia local, incluso con respecto a aquellas que son de la reserva legal; circunstancia ésta que ha dado lugar a que la jurisprudencia de este Supremo Tribunal haya otorgado carácter de «leyes locales» a las ordenanzas municipales. En cuanto al valor normativo de esas fuentes de derecho emanadas de los Municipios, en algunos casos se equiparan a la Ley Nacional, supuestos en los cuales se da una relación de competencia, mientras que en otros deben subordinase a las leyes nacionales y estadales, supuestos en los cuales se da una relación de jerarquía normativa, todo ello según lo predispuesto en el texto constitucional.
La Constitución atribuye autonomía financiera y tributaria a los Municipios dentro de los parámetros estrictamente señalados en su artículo 31, con las limitaciones y prohibiciones prescritas en los artículos 18, 34 y 136 del mismo texto constitucional, derivadas de las competencias del Poder Nacional, a fin de garantizar la autosuficiencia económica de las entidades locales. No obstante, la Constitución sujeta a la Ley nacional y a la leyes estadales, el aporte que reciben las Municipalidades, por intermedio de los Estados, del Poder Nacional, al cual se denomina Situado Constitucional. Por lo que respecta a los límites de la autonomía tributaria municipal, su ejercicio debe supeditarse a los principios de la legislación reglamentaria de las garantías constitucionales, que corresponden al Poder Nacional, ya que la legalidad tributaria es una garantía ligada al surgimiento mismo del Estado de Derecho.»
Como puede verse de lo expuesto, los Municipios disponen de autonomía en distintas áreas, que en modo resumido pudieran mencionarse las normativas y financieras.
Ahora bien, en materia de organización, los municipios no sólo están sometidos a lo que establezca la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sino también a las leyes orgánicas nacionales y a las leyes estadales. Así lo indica expresamente el texto fundamental que en su artículo 169 dispone lo que de seguida exponemos:
Artículo 169. La organización de los Municipios y demás entidades locales se regirá por esta Constitución, por las normas que para desarrollar los principios constitucionales establezcan las leyes orgánicas nacionales, y por las disposiciones legales que de conformidad con aquellas dicten los Estados.
La legislación que se dicte para desarrollar los principios constitucionales relativos a los Municipios y demás entidades locales, establecerá diferentes regímenes para su organización, gobierno y administración, incluso en lo que respecta a la determinación de sus competencias y recursos, atendiendo a las condiciones de población, desarrollo económico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situación geográfica, elementos históricos y culturales y otros factores relevantes. En particular, dicha legislación establecerá las opciones para la organización del régimen de gobierno y administración local que corresponderá a los Municipios con población indígena. En todo caso, la organización municipal será democrática y responderá a la naturaleza propia del gobierno local.
En este mismo sentido, el artículo 164.2 eiusdem, al regular la competencia de los estados, establece lo siguiente:
Artículo 164. Es de la competencia exclusiva de los estados:
…omissis…
2. La organización de sus Municipios y demás entidades locales y su división políticoterritorial, conforme a esta Constitución y a la ley”
Como puede verse, el régimen constitucional venezolano es claro al prever que los Estados tienen dentro de sus competencias la de organizar a los municipios que los integran; siendo además que las competencias en materia de derecho público no sólo determinan un marco de actuación para quienes ejercen el poder público, sino que además son de obligatorio cumplimiento. Es decir, traducido a la materia en estudio, los Estados no sólo tienen la competencia para organizar a sus municipios, sino que tiene la obligación de hacerlo y no pueden excusarse de su incumplimiento.
Al respecto, quiere dejar sentado esta Sala que la circunstancia de que los Estados tengan dentro de su competencia la organización de los municipios no implica que los mismos no tengan autonomía; esto es, no se niega la existencia de la “autonomía municipal” sino que ello constituye una característica de la misma.
Podrá, en consecuencia, el Municipio obrar con autonomía política en el ejercicio de las competencias que tanto la Constitución como las leyes le asignan; ello sin menoscabo de poder ser organizados por los Estados correspondientes.
Ahora bien, visto como ha sido que los Estados tienen competencias para organizar a sus Municipios, corresponde determinar si esa competencia incluye la posibilidad de que por ley estadal se disponga que los funcionarios municipales deban comparecer ante los Consejos Legislativos correspondientes; estudio que se estima determinante para resolver el presente recurso de nulidad.
Al respecto, debemos reiterar lo que dispone el primer párrafo del artículo 169 de la Constitución:
Artículo 169. La organización de los Municipios y demás entidades locales se regirá por esta Constitución, por las normas que para desarrollar los principios constitucionales establezcan las leyes orgánicas nacionales, y por las disposiciones legales que de conformidad con aquellas dicten los Estados.
Como puede apreciarse, la organización de los Municipios tienen las siguientes fuentes normativas: (i) la Constitución, (ii) las leyes orgánicas nacionales, y (iii) “las disposiciones legales que de conformidad con aquellas dicten los Estados”. (Subrayado del presente fallo).
Así, en primer término debe respetarse lo que establezca la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, luego las leyes orgánicas y finalmente las leyes estadales.
En este sentido, la Constitución establece una suerte de pirámide en relación con las fuentes normativas que en torno a la organización de los Municipios debe aplicarse. Establece además el principio de la reserva legal en esta materia -organización municipal- ya que no podrán actos con rango sub-legal organizar a los municipios.
En este aspecto, si el Poder Nacional pretende organizar a los Municipios deberá hacerlo a través de una ley orgánica y si los Estados quieren hacer lo propio deberán dictar una ley estadal.
Ahora bien, esta ley estadal -tal y como lo dice la norma constitucional- no sólo tiene que estar sometida al texto fundamental, sino que además debe dictarse de conformidad con las disposiciones establecidas en las leyes orgánicas correspondientes.
Por ello un análisis sobre la constitucionalidad de la Ley de Comparecencia del Estado Zulia, no puede limitarse a confrontarla con la Constitución, sino que también debe incluir un contraste con la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados que regula las funciones de control de estos órganos legislativos.
A este respecto, debemos destacar que resulta excepcional que en un recurso de nulidad por inconstitucionalidad la Sala entre a analizar la conformidad de un acto de rango legal como lo es la Ley de Comparecencia del Estado Zulia con otro acto de rango -igualmente- legal como lo es la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados. Así, -salvo excepciones como el caso de autos- en un recurso de nulidad por inconstitucionalidad la labor del órgano jurisdiccional es decir de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia debe referirse a estudiar la constitucionalidad de la norma legal impugnada, es decir debe analizar sin la ley está conforme con la Constitución, y no con otra disposición de rango inferior al constitucional.
Este estudio, se justifica en el caso de autos, ya que es la propia Constitución la que ordena en su artículo 169 que la organización de los Municipios esté sometida a una ley orgánica nacional, lo cual, resulta necesario a consecuencia del carácter federal y descentralizado del Estado y a la necesaria coordinación que debe establecerse entre los entes político territoriales, vía ley nacional, a la cual, en consecuencia, se encuentran sometidos.
En este contexto, resulta menester transcribir las disposiciones correspondientes establecidas en la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, las cuales establecen textualmente lo siguiente:
“Capítulo VI
Del ejercicio de la función de control
Artículo 41. Mecanismos de Control. Los Consejos Legislativos de los Estados podrán ejercer su función de control legislativo, mediante los siguientes mecanismos: las interpelaciones, las investigaciones, las preguntas, las autorizaciones y las aprobaciones parlamentarias previstas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en la constitución del estado respectivo y en la ley. Asimismo, en ejercido del control parlamentario, podrán declarar la responsabilidad política de los funcionarios y solicitar al Poder Ciudadano que intente las acciones a que haya lugar para hacer efectiva tal responsabilidad.
Artículo 42. Obligación de comparecencia. Los Consejos Legislativos de los Estados o sus comisiones podrán realizar las investigaciones que juzguen convenientes en las materias de su competencia, de conformidad con el Reglamento Interior y de Debates.
Todos los funcionarios o funcionarias públicos estadales están obligados y obligadas, bajo las sanciones que establezca la ley, a comparecer ante el respectivo Consejo Legislativo o sus comisiones y a suministrarle las informaciones y documentos que requieran para el cumplimiento de sus funciones.
Esta obligación comprende también a los particulares; quedando a salvo los derechos y garantías que consagra la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Artículo 43. Invitaciones a funcionarios públicos nacionales. A los efectos de las investigaciones que se adelanten, los funcionarios responsables de las delegaciones regionales de los organismos de la Administración Pública Nacional, están obligados en las materias de su competencia, a comparecer cuando le sea requerido por los Consejos Legislativos de los Estados.
Artículo 44. Colaboración de poderes. El ejercicio de la facultad de investigación no afecta las atribuciones de los demás poderes públicos. Los jueces o juezas estarán obligados y obligadas a evacuar las pruebas para las cuales reciban comisión de los cuerpos legislativos”.
Como puede verse de las disposiciones transcritas, los funcionarios públicos que pueden ser objeto de control por los Consejos Legislativos de los Estados, son los “los funcionarios o funcionarias públicos estadales”, y “los funcionarios responsables de las delegaciones regionales de los organismos de la Administración Pública Nacional”, en las materias de su competencia.
En todo caso, quiere la Sala recordar que los Consejos Legislativos son órganos legislativos del Poder Público Estadal y que como tales tienen funciones legislativas y de control, lo cual está referido a los integrantes de su mismo nivel territorial. Estos es, la facultad de dictar leyes debe referirse a las materias que la Constitución designa como estadales y las facultades de control van en principio dirigidas sobre los funcionarios estadales, en cada unas de sus jurisdicciones.
En virtud de lo expuesto, no pueden los órganos legislativos estadales, esto es los Consejos Legislativos estadales, acordar la comparecencia de los funcionarios municipales y mucho menos establecer sanciones frente a su incumplimiento.
Ahora bien, visto que la Ley de Comparecencia del Estado Zulia, indica en su artículo 3 que “todos los funcionarios públicos” están en la obligación de comparecer ante el Consejo Legislativo, esta Sala a fin lograr que se de una interpretación uniforme de las disposiciones impugnadas, estima pertinente reiterar el criterio jurisprudencial que al respecto ha dictado este máximo Tribunal.
En este sentido, mediante sentencia número 950 del 23 de mayo de 2007, esta Sala Constitucional interpretó que los funcionarios públicos nacionales que pueden ser objeto de control por parte de los Consejos Legislativos son los “funcionarios responsables de las delegaciones regionales”, ello en cumplimiento de lo contenido en la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados. Al respecto, la referida sentencia dispuso textualmente lo siguiente:
“En primer término, pasa esta Sala a pronunciarse en torno al argumento según el cual la ley impugnada viola el artículo 156 de la Constitución, cuando establece que distintos funcionarios de nivel nacional -como los Fiscales Superiores del Ministerio Público- deben comparecer ante el Consejo Legislativo del Estado Lara o sus comisiones con ocasión de las investigaciones que se lleven a cabo.
Al respecto, aprecia la Sala que la referida disposición constitucional establece lo siguiente:
“Artículo 156. Es de la competencia del Poder Público Nacional…
32. La legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales …omissis… la de organización y funcionamiento de los órganos del Poder Público Nacional y demás órganos e instituciones nacionales del Estado; y la relativa a todas las materias de la competencia nacional” (Negrillas de la Sala).
Como puede apreciarse de la disposición transcrita, el constituyente estableció en forma clara que el funcionamiento de los órganos del Poder Público Nacional y demás órganos e instituciones nacionales del Estado es materia reservada al legislador nacional.
En este sentido, aprecia la Sala que el artículo 25 de la Ley sobre el Régimen para la Comparecencia de Funcionarios Públicos o Funcionarias Públicas y los o las Particulares ante el Consejo Legislativo del Estado Lara o sus Comisiones, dictada por el Consejo Legislativo de ese Estado (objeto de impugnación), prevé la citación -para la comparecencia ante el Consejo Legislativo- de funcionarios de la Administración Pública Nacional, lo cual incide en el funcionamiento de esta Administración Pública Nacional.
En efecto, puede apreciarse que el artículo impugnado dispone textualmente lo siguiente:
Artículo 25. La citación para la comparecencia del Defensor o Defensora del Pueblo, Fiscal o Fiscala Superior del Ministerio Público, Contralor o Contralora General del Estado, Procurador o Procuradora General del Estado, Secretario o Secretaria General de Gobierno, Directores o Directoras Ejecutivo, Directores del Consejo Nacional Electoral Dirección Lara, Tesorero o Tesorera General del Estado y representantes del Poder Judicial en el Estado Lara, se hará del conocimiento previo de la Junta Directiva del Consejo Legislativo del Estado Lara.
Parágrafo Único: La comparecencia ante alguna Comisión de los funcionarios señalados en el presente artículo, deberá ser acordada por la mayoría de los integrantes de la respectiva Comisión (Negrillas de la Sala).
Así, de la trascripción realizada, puede constatar la Sala que la norma impugnada (ley estadal), viola el artículo 156.32 de la Constitución, por cuanto se establece que el Defensor o Defensora del Pueblo, el Fiscal o Fiscala Superior del Ministerio Público, los Directores del Consejo Nacional Electoral Dirección Lara y los representantes del Poder Judicial en el Estado Lara, pueden ser citados para comparecer ante el Consejo Legislativo de ese Estado, situación que -como se expuso- se encuentra reservada al legislador nacional.
En virtud de las anteriores consideraciones, debe esta Sala anular parcialmente el artículo 25 de la Ley sobre el Régimen para la Comparecencia de Funcionarios Públicos o Funcionarias Públicas y los o las Particulares ante el Consejo Legislativo del Estado Lara o sus Comisiones dictada por el Consejo Legislativo de ese Estado, por violar el 156.32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al cual deberán suprimirse las menciones que realiza en torno al Defensor o Defensora del Pueblo, al Fiscal o Fiscala Superior del Ministerio Público, a los Directores del Consejo Nacional Electoral Dirección Lara y a los representantes del Poder Judicial en el Estado Lara.
En consecuencia, el artículo en cuestión deberá tener la siguiente redacción:
Artículo 25. La citación para la comparecencia del Contralor o Contralora General del Estado, Procurador o Procuradora General del Estado, Secretario o Secretaria General de Gobierno, Directores o Directoras Ejecutivo y Tesorero o Tesorera General del Estado, se hará del conocimiento previo de la Junta Directiva del Consejo Legislativo del Estado Lara.
Parágrafo Único: La comparecencia ante alguna Comisión de los funcionarios señalados en el presente artículo, deberá ser acordada por la mayoría de los integrantes de la respectiva Comisión.
Por otra parte, debe indicar la Sala que la Asamblea Nacional dictó la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados (Gaceta Oficial Nº 37.282 del 13 de septiembre de 2001), la cual incide sobre el funcionamiento de los órganos del Poder Público Nacional al prever el deber de comparecencia de los funcionarios públicos ante los Consejos Legislativos y establecer cuales funcionarios deben comparecer ante esos órganos legislativos.
A este respecto, indica el mencionado texto legislativo (Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados) que los funcionarios públicos obligados a comparecer antes los Consejos Legislativos son los estadales y los “funcionarios responsables de las delegaciones regionales de los organismos de la Administración Pública Nacional”, al indicar lo siguiente:
Artículo. 42. Los Consejos Legislativos de los Estados o sus comisiones podrán realizar las investigaciones que juzguen convenientes en las materias de su competencia, de conformidad con el Reglamento Interior y de Debates.
Todos los funcionarios o funcionarias públicos estadales están obligados u obligadas, bajo las sanciones que establezca la ley, a comparecer ante el respectivo Consejo Legislativo o sus comisiones y a suministrarle las informaciones y documentos que requirieran para el cumplimiento de sus funciones.La obligación comprende también a los particulares; quedando a salvo los derechos y garantías que consagra la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
Artículo 43. A los efectos de las investigaciones que se adelanten, los funcionarios responsables de las delegaciones regionales de los organismos de la Administración Pública Nacional, están obligados en las materias de su competencia, a comparecer cuando le sea requerido por los Consejos Legislativos de los Estados. (Negrillas de la Sala).
Siendo así lo expuesto, debe esta Sala advertir que la nulidad del artículo 25 de la Ley sobre el Régimen para la Comparecencia de Funcionarios Públicos o Funcionarias Públicas y los o las Particulares ante el Consejo Legislativo del Estado Lara o sus Comisiones dictada por el Consejo Legislativo de ese Estado es sin menoscabo de lo previsto en los artículos 42 y 43 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, según los cuales los “funcionarios responsables de las delegaciones regionales de los organismos de la Administración Pública Nacional”, deben comparecer ante los Consejos Legislativos de los Estados.
Al respecto, debe esta Sala reiterar la doctrina jurisprudencial expuesta anteriormente según la cual y en atención a la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, los funcionarios públicos nacionales que pueden ser convocados ante los Consejos Legislativos Estadales son los “responsables de las delegaciones regionales de los organismos de la Administración Pública Nacional”.
En virtud de las anteriores consideraciones, debe esta Sala establecer doctrina de naturaleza vinculante y al respecto decide la interpretación que debe darse a la Ley de Comparecencia del Estado Zulia, es en el sentido de que no pueden incluirse bajo su aplicación a los funcionarios públicos municipales de la jurisdicción de ese Estado ni de cualquier otro de los que integran la forma federal del Estado venezolano y que en torno a los funcionarios del Poder Público Nacional, sólo se podrán incluir a los responsables de las delegaciones regionales.
Así las cosas, aprecia esta Sala que la disposición contenida en el artículo 3 de la Ley de Comparecencia del Estado Zulia indica que “todos los funcionarios públicos” están en la obligación de comparecer ante el Consejo Legislativo de ese Estado, razón por la cual no puede declararse su nulidad ya que de conformidad con las explicaciones antes expuestas los Consejos Legislativos pueden solicitar la comparecencia de funcionarios públicos respetando -claro está- la limitación antes expuesta relativa a los funcionarios que pueden ser llamados a comparecer. En virtud de lo expuesto se declara sin lugar el recurso de nulidad interpuesto y así se decide.
Vista la declaratoria anterior según la cual no pueden incluirse bajo la aplicación de la Ley de Comparecencia del Estado Zulia a los funcionarios públicos municipales debe en consecuencia declararse la nulidad del Acuerdo N° 4 del Consejo Legislativo del Estado Zulia de fecha 29 de mayo de 2003, mediante el cual se dio apertura al procedimiento administrativo sancionatorio de multa en contra del Alcalde del Municipio Maracaibo, ciudadano Gian Carlo Di Martino Tarquino por ser el mismo consecuencia de la aplicación de la referida ley a un funcionario municipal como lo era el referido ciudadano.
Finalmente, visto el contenido de este fallo, se ordena su publicación en la Gaceta Judicial, en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela y en la Gaceta Oficial del Estado Zulia, así como su reseña en la página web de este Tribunal. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
1.- SIN LUGAR la demanda de nulidad ejercida por el abogado Javier Simón Gómez González, apoderado judicial de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO MARACAIBO, contra “el acto de apertura del procedimiento administrativo sancionatorio de multa en contra del Alcalde del Municipio Maracaibo Dr. Gian Carlo Di Martino Tarquino y al mismo tiempo de la Ley de Comparecencia del Estado Zulia, (Gaceta Oficial del Estado N° 748 de fecha 18 de enero de 2003)”.
2.- LA INTERPRETACIÓN de la Ley de Comparecencia del Estado Zulia.
3.- LA NULIDAD del Acuerdo N° 4 del Consejo Legislativo del Estado Zulia de fecha 29 de mayo de 2003.
4.- Se ORDENA la publicación íntegra del presente fallo en la página web de este Tribunal Supremo de Justicia, en la Gaceta Judicial, en la Gaceta Oficial del Estado Zulia y en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, en cuyo sumario deberá indicarse lo siguiente:
“Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que fija la interpretación constitucionalizante respecto a la Ley de Comparecencia del Estado Zulia. Y en la cual se indica que la interpretación que debe darse a la Ley de Comparecencia del Estado Zulia, es en el sentido de que no pueden incluirse bajo su aplicación a los funcionarios públicos municipales y que en torno a los funcionarios del Poder Nacional, sólo se podrán incluir a los responsables de las delegaciones regionales”.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 12 días del mes de julio de dos mil doce (2012). Años: 202º de la Independencia y 153º de la Federación.
La Presidenta,…»
Magistrado Ponente: Marcos Tulio Dugarte Padrón
Expediente 03-2415
http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/Julio/1032-12712-2012-03-2415.html
