El artículo 15 de la Constitución del Estado Zulia establece, lo siguiente:
Artículo 15.- La Constitución del Estado Zulia es el fundamento del ordenamiento jurídico estadal. En consecuencia, será nula toda norma estadal que contradiga lo dispuesto en esta Constitución. Igualmente, será nula toda norma nacional o municipal que, invadiendo la competencia estadal, contradiga lo dispuesto en esta Constitución.
Tal como se aseveró en esta sentencia, cuando la Constitución del Estado Zulia en los “Principios Fundamentales” contenidos en su Título I, someten la organización y funcionamiento de sus Poderes Públicos a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y a la legislación nacional que la desarrolle, basta para asumir desde un punto de vista interpretativo, el reconocimiento y sometimiento al Texto Fundamental del resto de las normas que componen el articulado de la Constitución del Estado Zulia, salvo que existan en ellas, alguna disposición expresa que niegue expresamente o contrarie materialmente el contenido de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como considera esta Sala que es el presente caso.
Ciertamente, el fundamento del ordenamiento jurídico estatal no es la Constitución de cada ente político territorial sino el Texto Fundamental de la República tal como se aclaró suficientemente supra y se refleja en el contenido del artículo 7 eiusdem, conforme al cual “la Constitución es la norma suprema y el fundamento del ordenamiento jurídico”, de conformidad con el artículo 25 eiusdem, que declara nulo a “todo acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los derechos garantizados por esta Constitución y la ley”.
En la norma impugnada, ese desconocimiento del vértice normativo del ordenamiento jurídico de la República, conlleva a que en la estructura lógica de la norma se prevea como consecuencia jurídica la nulidad de todo el ordenamiento jurídico que contrarie la Constitución Estadal, siendo tal conclusión inaceptable en tanto la violación de las competencias estadales esencialmente se generan no como consecuencia del desconocimiento del contenido de la legislación estadal, sino por quebrantamiento del Texto Fundamental, sin perjuicio que las constituciones estadales desarrollen las normas nacionales correspondiente y se vean igualmente vulneradas.
De ello resulta pues, que en el presente caso la Sala no pueda formular una interpretación sobre la base del principio conservación de los actos jurídicos, ya que admitir los términos en los cuales se estableció el artículo bajo examen equivaldría no sólo a admitir la naturaleza de norma fundamental de los textos constitucionales estadales, sino que además abriría la posibilidad de generar conflictos normativos ajenos a la estratificación del ordenamiento jurídico formada a partir de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; por lo tanto, esta Sala anula el artículo 15 de la Constitución del Estado Zulia, por violación del contenido de los artículos 7 y 159 de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.
6.- Inconstitucionalidad del artículo 24 de la Constitución del Estado Zulia.
El artículo 24 de la Constitución del Estado Zulia establece, lo siguiente:
“Artículo 24.- El Consejo Legislativo del Estado dictará la legislación para regular el régimen de la función pública estadal”.
Se denunció la violación de los artículos 144 y 156.32 de la Constitución, ya que a su juicio el acto impugnado transgrede el principio de reserva legal del Poder Nacional para legislar en materia de función pública; de los artículos 2 y 168 eiusdem por la violación del principio de autonomía de los demás poderes públicos, al pretender “extender su función legislativa y control parlamentario sobre el gobierno Municipal de Maracaibo e incluso sobre los órganos del Poder Nacional”.
Con el fin de abordar la denuncia formulada, cabe referir que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece una remisión expresa a la ley nacional para regular todo lo relativo al estatuto de la función pública, conforme al contenido de los artículos 144 y 147 eiusdem, que consagran lo que a continuación se transcribe:
«Artículo 144. La ley establecerá el Estatuto de la función pública mediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública, y proveerá su incorporación a la seguridad social.
La ley determinará las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios públicos y funcionarias públicas para ejercer sus cargos.
…omissis…
Artículo 147. Para la ocupación de cargos públicos de carácter remunerado es necesario que sus respectivos emolumentos estén previstos en el presupuesto correspondiente.
Las escalas de salarios en la Administración Pública se establecerán reglamentariamente conforme a la ley.
La ley orgánica podrá establecer límites razonables a los emolumentos que devenguen los funcionarios públicos y funcionarias públicas municipales, estadales y nacionales.
La ley nacional establecerá el régimen de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos y funcionarias públicas nacionales, estadales y municipales” (Destacado de la Sala).
Del análisis de las disposiciones que anteceden, se evidencia la intención del Constituyente de excluir de la autonomía de los entes descentralizados político territorialmente, no sólo el régimen de seguridad social, jubilaciones y pensiones, sino en general del estatuto de la función pública.
En efecto, las normas constitucionales antes transcritas “establecen de forma indubitable que es el Poder Legislativo Nacional, quien tiene la potestad exclusiva de legislar sobre todos los aspectos relacionados con la materia laboral, de previsión y seguridad social, incluyendo dentro de éstos, los beneficios de la jubilación y la pensión de los empleados públicos” -Cfr. Sentencia de esta Sala N° 950/09-.
En tal sentido, la normativa impugnada establece que “Consejo Legislativo del Estado dictará la legislación para regular el régimen de la función pública estadal”, lo cual evidencia, que la Constitución del Estado Zulia pretendió atribuir al órgano legislativo de la referida entidad federal, la regulación de aspectos referentes a una materia sometida al principio de reserva legal nacional, resultando en consecuencia, una invasión en el ámbito de competencias del Poder Legislativo Nacional, incurriendo así en una evidente usurpación de funciones, vicio que conlleva la nulidad absoluta de tal norma, tal como dispone el artículo 138 de la vigente Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que señala establece “toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos”, por lo que se declara con lugar la nulidad del artículo 24 de la Constitución del Estado Zulia. Así se declara.
7.- Inconstitucionalidad de los artículos 25 (numerales 1 y 6) y 26.28 de la Constitución del Estado Zulia.
Los artículos 25 (numerales 1 y 6) y 26.28 de la Constitución del Estado Zulia establecen, lo siguiente:
“Artículo 25.- Es competencia exclusiva del Estado:
1. Dictar su Constitución para organizar los Poderes Públicos;
(…)
6. La organización de la policía y la determinación de las ramas de este servicio atribuidas a la competencia municipal”.
…omissis…
Artículo 26.- Es competencia del Estado Zulia, en concurrencia con el Poder Nacional o el Municipal, entre otras:
…omissis…
28. El régimen estadal de los servicios públicos y en especial, electricidad, agua potable y gas”.
Con relación a los artículos parcialmente transcritos, se alegó que la Constitución del Estado Zulia establece como competencia exclusiva del estado la potestad de dictar su Constitución para organizar sus poderes públicos y que organizará la policía y determinará las ramas de este servicio atribuidas a la competencia municipal (artículo 25, num. 1 y 6); también en concurrencia con el Poder Nacional o el Municipal será competente para el régimen estadal de los servicios públicos y en especial, electricidad, agua potable y gas (artículo 26, num. 28), con lo que se violan los artículos 178 y 156, numeral 29, de la Constitución de la República.
En primer lugar, respecto a la denuncia respecto al artículo 25.1 de la Constitución del Estado Zulia, esta Sala se limita a señalar que cuando el numeral 1 del artículo 164 de la Constitución vigente, establece que “Es de la competencia exclusiva de los Estados: 1.- Dictar su Constitución para organizar los poderes públicos, de conformidad con esta Constitución”, y el numeral 1 del artículo 162 eiusdem, atribuye competencia a los Consejos Legislativos para “(…) Legislar sobre las materias de la competencia estadal”, evidencia claramente que la competencia de los Consejos Legislativos para dictar las constituciones estadales que corresponda a su entidad federal es plena, por lo que de acuerdo a asertos asumidos en la presente decisión respecto al alcance y naturaleza jurídica de las constituciones estadales, se estima innecesario formular consideración alguna respecto a la denuncias formulada por ser manifiestamente improcedente y, así se declara.
Igualmente, en cuanto al artículo 25.6 de la Constitución del Estado Zulia no advierte disconformidad alguna con el Texto Fundamental, en la medida que el mismo reproduce casi textualmente el artículo 164.6 del Texto Fundamental, el cual establece que “la organización de la policía y la determinación de las ramas de este servicio atribuidas a la competencia municipal, conforme a la legislación nacional aplicable”, por lo que se desestima la denuncia formulada y, así se declara.
Finalmente, en torno al artículo 26.28 de la Constitución del Estado Zulia la Sala considera igualmente pertinente reiterar, que el régimen constitucional de distribución territorial de competencias no admite una interpretación que postule una distribución de competencias formulada conforme al modelo de separación absoluta de competencias, toda vez que tal arquetipo de comprensión del ordenamiento jurídico constitucional, es refutado por el contenido del artículo 4 de la Constitución, el cual establece que la República Bolivariana de Venezuela, es un Estado “federal descentralizado” en los términos en ella consagrados, y que se rige por los principios de “integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad”, tal como se estableció en las sentencias de esta Sala Nros. 2.495/06 y 565/08, las cuales desarrollan la naturaleza de nuestro sistema federal.
Así, esta Sala comparte el criterio conforme al cual “la función más importante de esta Corte consiste en interpretar la Constitución de modo que el ejercicio de la autoridad nacional y provincial se desenvuelva armoniosamente, evitando interferencias o roces susceptibles de acrecentar los poderes del gobierno central en detrimento de las facultades provinciales y viceversa. Del logro de ese equilibrio debe resultar la amalgama perfecta que Alberdi propiciaba mediante la coexistencia de dos órdenes de gobiernos cuyos órganos actuarán en órbitas debiendo encontrarse sólo para ayudarse nunca para destruirse (Fallos, 186:170; disidencia de los doctores Corvalán Nanclares y Mansantta en Fallos, 292:26, considerando 18)” -Cfr. Linares Quintana, Segundo V. Tratado de Interpretación Constitucional. Ediciones Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1998, p. 347-348-
En tal sentido, si bien el régimen general de regulación de los servicios públicos es competencia del Poder Público Nacional, conforme al artículo 159.29 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual debe establecer el régimen general de los servicios públicos domiciliarios y, en especial, electricidad, agua potable y gas; igualmente la Constitución reconoce a los estados en su artículo 164.8 eiusdem “la creación, régimen y organización de los servicios públicos estadales”; todo ello sin perjuicio de la competencia de los municipios en el “el gobierno y administración de sus intereses y la gestión de las materias que le asigne esta Constitución y las leyes nacionales, en cuanto concierne a la vida local, en especial la ordenación y promoción del desarrollo económico y social, la dotación y prestación de los servicios públicos domiciliarios”; o del desarrollo de procesos autogestionarios y cogestionarios en la administración y control de los servicios públicos estadales y municipales -artículo 184.6 eiusdem-.
Ciertamente, sobre las materias antes mencionadas los distintos niveles de ejercicio del Poder Público son competentes en diversos grados sobre tales actividades, pues al legislador nacional le compete elaborar el régimen general en la materia servicios públicos domiciliarios. Asimismo, resulta oportuno destacar que la legislación marco que norma aspectos referidos tales servicios públicos, se realiza igualmente en el ejercicio de una potestad que la Constitución clara y directamente le atribuye al legislador nacional -vgr. Leyes dictadas por la Asamblea Nacional o Decretos Leyes del Presidente de la República-, toda vez que dicha potestad legislativa procedería a juicio de esta Sala, independientemente de la afirmación contenida en el artículo 164.8 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respecto al ejercicio de la competencia de los Estados, ya que es de distinto alcance y contenido, en la medida que condiciona y particulariza las competencias en tales materias.
Así pues, el artículo 156.29 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, permite al legislador nacional definir el contenido de ese régimen o legislación básica en materia de servicios públicos domiciliarios, siendo el fundamento de tal asignación de la legislación básica al nivel nacional del ejercicio del Poder Público, y la legislación de desarrollo de ésta al nivel estadal y municipal en los términos expuestos, viene dado por los principios de unidad, satisfacción del interés general e igualdad en la gestión de los Estados de ciertos servicios en régimen de competencia concurrente.
Ciertamente, esa homogeneidad o estandarización por normas de rango legal, que viabilizan la consecución de un funcionamiento eficaz y adecuado de la prestación de servicios y bienes a los intereses generales del Estado, sólo es posible si el nivel nacional en ejercicio del Poder Público, determina una normativa básica que delimite la actividad que en ejecución de la competencia concurrente desplieguen los restantes entes u órganos encargados de la prestación directa del servicio correspondiente.
En tal sentido, visto que desde una perspectiva constitucional respecto a la prestación de los servicios públicos existe un régimen de competencias concurrentes, esta Sala estima que la declaratoria comprendida en la norma impugnada no contraría el contenido de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, siendo en todo caso deber de los órganos que integran el Poder Publico Estadal, atenerse a las limitaciones y alcances precisos de las atribuciones que la legislación nacional de desarrollo, le reconozca en tales ámbitos -procesos de descentralización o cogestión, entre otras-; por lo tanto, esta Sala desestima la denuncia formulada y, así se declara.